时间:2020-02-12 作者:张国胜 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
由奥巴马在2008年竞选总统时提出并在就任总统后全面推进的美国新能源战略,不仅有望对世界能源产业的发展格局和方向产生重大影响,而且完全有可能引起世界经济发展模式和人类生活方式的革命性变革。我国目前正面临经济转型升级的紧迫任务,新能源产业已被作为一个重要战略新兴产业予以重点推进。密切关注美国在新能源领域的最新动向,深入分析美国新能源战略的意图及对我国经济的影响,对于推动我国新能源产业充分发挥后发优势,积极参与国际博弈具有重要意义。
一、美国能源部预算案反映出的美国新能源战略的主要动向
(一)美国发展新能源的战略方针没有动摇,投资力度亦没有减小。由于奥巴马新能源政策在解决国内就业、推动美国经济复苏等方面没有达到预期效果,其支持率明显下降,再加上传统能源利益集团的强烈反对,特别是美国2011年出现的“页岩气”革命,使得美国“能源独立”战略对新能源需求的迫切性有所降低,这促使奥巴马在解决能源问题和经济发展模式上做出了一些妥协。但从能源部的预算数据看,美国政府全力推动新能源产业发展的根本出发点没有丝毫改变。美国能源部2013年预算申请总额272亿美元,比2012年实际支出额262亿美元增长了3.2%,保持了...
由奥巴马在2008年竞选总统时提出并在就任总统后全面推进的美国新能源战略,不仅有望对世界能源产业的发展格局和方向产生重大影响,而且完全有可能引起世界经济发展模式和人类生活方式的革命性变革。我国目前正面临经济转型升级的紧迫任务,新能源产业已被作为一个重要战略新兴产业予以重点推进。密切关注美国在新能源领域的最新动向,深入分析美国新能源战略的意图及对我国经济的影响,对于推动我国新能源产业充分发挥后发优势,积极参与国际博弈具有重要意义。
一、美国能源部预算案反映出的美国新能源战略的主要动向
(一)美国发展新能源的战略方针没有动摇,投资力度亦没有减小。由于奥巴马新能源政策在解决国内就业、推动美国经济复苏等方面没有达到预期效果,其支持率明显下降,再加上传统能源利益集团的强烈反对,特别是美国2011年出现的“页岩气”革命,使得美国“能源独立”战略对新能源需求的迫切性有所降低,这促使奥巴马在解决能源问题和经济发展模式上做出了一些妥协。但从能源部的预算数据看,美国政府全力推动新能源产业发展的根本出发点没有丝毫改变。美国能源部2013年预算申请总额272亿美元,比2012年实际支出额262亿美元增长了3.2%,保持了稳步增长的趋势。2012年预算案中明确提出:要用资金投入和信用补贴等方式优先支持美国能源转型,加速向清洁能源经济转化,增强经济竞争力,帮助美国实现至2035年80%的电力来自清洁能源这一宏伟目标,减少对石油的依赖。2013年预算案计划对各类可再生新能源与节能方面的投入总金额23.6亿美元,比2012年增加5.28亿美元,增幅29.1%,比2011年增幅达32%,支持力度之大显而易见。在传统能源方面的预算持续减少,其中2011年对石油和天然气企业停止投入,预算主要用于环境修复和先进燃煤发电系统的研究,总额7.6亿美元,降低了20.1%。2012年预算削减化石能源局45%的预算(约4.18亿美元),同时还废止了对化石燃料的大量补贴和税收优惠,约36亿美元。
(二)美国正不遗余力抢占新能源技术战略制高点,技术突破方向正在显现。美国通过向新能源的研究创新领域投入巨额资金,建立新的科研机构,支持和促进新能源技术的突破,确保美国在清洁和高效能源技术的开发和利用中保持领先。美国能源部2012、2013年预算案的主要优先目标是:对基础研究和应用研究进行投资,并继续努力将包括能源部科学局在内的主要科研机构的经费翻番;支持跨学科研究,在能源技术的研发、部署和生产中占据领先位置;促进突破性的基础科学研究与创新,以便能应对美国的能源挑战。能源部科学局2010—2013年安排用于科学研究的预算分别为49.6亿美元、49亿美元、48.7亿美元和49.9亿美元;2011—2013年分别为高级能源研究计划署提供的资金为1.8亿美元、2.75亿美元和3.5亿美元。2011年能源部设立了加速能源转型基金,该基金2011年和2012年预算申请额分别为3亿美元和5.5亿美元;另外2011年还申请贷款担保权400亿美元,用于支持企业创新能源开发项目。
(三)美国在核电发展方面变得更加积极。美国是世界上核电利用最早和发电量最多的国家。但在三哩岛和切尔诺贝利核电站事故后,美国核电发展陷入沉寂,30多年再未新建核电站。近些年由于石油、天然气、煤炭价格攀升,开采事故频发,污染严重,民众逐渐对核电改变了态度。随着核废料处理和安全技术日臻成熟,核电成为典型的绿色、无碳排放而且成本低廉的清洁能源,美国政府于2011年2月正式宣布重启核电计划,但3月发生的日本福岛核电站核泄漏事故使这一进程迟滞。尽管如此,从美国能源部预算安排中已经能够清楚的预见到美国核电重启计划正在逐步推进之中。2009年美国经济复兴计划中没有对核电的投资,能源部2010年预算对核电的投资环比也是减少的,但2011年对核能投资环比提高了4.8%,达到8.24亿美元。除了对基础设施进行重点投资外,还安排4.95亿美元用于研究、开发和部署活动,主要侧重于先进反应堆技术、燃料循环管理和交叉学科技术的研发,重点是新型核反应堆技术。美国计划使核能发电保持在全国电力供应的20%和非碳发电量的70%。能源部还申请360亿美元贷款担保授权,用于支持核电工业的融资项目。能源部2012年申请的核能预算为8.53亿美元,并计划为包括小型模块堆在内的先进核技术追加研发投入担保。能源部2013年预算也把重启核能作为一个亮点,计划为核能投资7.7亿美元。
上述数据仅是美国能源部在支持新能源产业的联邦政府预算额度,实际上由于美国各地与美国联邦经济发展政策的相互独立性,美国新能源企业可以从联邦政府的能源部、国防部、环保署、国家基金等以及各州政府、郡政府和各城市经济促进部门申请到名目繁多的支持和补助。美国对新能源产业的支持和补贴将远远大于能源部的预算数额。
二、美国新能源战略对我国经济的影响
美国新能源战略不仅关系到美国的经济复苏和国际竞争力提升,而且对我国经济产生了重大影响。
(一)美国新能源战略将影响我国的石油进口。从财政预算中可以看出,美国新能源战略的实施将会减少对石油的依赖。这将影响世界石油市场的格局,导致石油输出国组织的石油生产计划的调整和国际石油价格的波动,从而影响我国的石油进口,并最终进一步影响中国的能源结构和产业结构。目前,对我国而言,石油依然是支持工业、部分第三产业发展的基础,在产业发展中仍然发挥着重要作用。随着经济的快速发展,对石油的需求量还会进一步提高。因此,一旦国际石油市场发生不良变动,我国的石油进口将受到严重影响。随着能源供给减少,不仅相关产业发展会受到阻碍,而且会进一步造成就业压力甚至影响经济增长。
(二)美国新能源战略将增加我国的出口压力。“碳排放限制和交易制度”是美国新能源战略的重要组成部分,而该制度的建立将产生贸易保护风险,这将对我国的出口贸易产生极大影响。目前,我国出口贸易已经面临重重困难,这既有全球经济危机背景影响,也有贸易摩擦和人民币升值预期的因素。美国碳排放交易制度的建立并没有公平的关注中国等发展中国家的实际情况,这样对我国的出口贸易而言无疑是雪上加霜。受影响最大的将是制造类出口企业。由于我国的制造类出口企业技术不够成熟、科技含量较低、对能源的需求较大,碳排放限制和交易制度的建立,将大大增加制造业的成本,进一步压缩其市场空间及国际市场份额,从而使该类企业面临巨大的生存压力。
(三)美国新能源战略将制约我国的新能源产业发展。尽管我国新能源产业的生产能力已经得到了长足发展,且形成了一定的比较优势,但是创新能力仍显不足。核心技术、核心原料、重大装备设施仍然掌握在国外企业手中。创新驱动不足已成为制约我国新能源产业发展的主要瓶颈。从美国新能源战略的财政预算中可以看出,美国进一步加大了其新能源研发投入力度,太阳能、风能、海洋能、生物质能、生物燃料等新能源领域获得了高额的研发资金。这将刺激其新技术和新设备的不断研发,从而进一步扩大其新能源产业的技术优势,并会拉大与我国的技术差距。同时,美国还制定了较高的能效标准,从而提高了新能源企业参与竞争的技术门槛,不能达标的企业将被排除在美国市场之外。此外,美国新能源战略中的一系列规定将使我国政府扶持新能源产业的政策灵活性受到更多限制。因此,可以看出,美国新能源战略对我国的新能源产业发展将产生众多不利影响。
三、推动我国新能源产业健康发展的几点建议
(一)要坚持以我为主,统筹发展的原则。对于美国等西方国家有可能对我国新能源产业发展发出的噪音,我们要加强中央政府有关部门、地方政府、中介机构、企业等各方面的合作,形成有效合力,通过进行针锋相对的斗争,切实维护我国的战略利益。同时还要一切从实际出发,从我国国情和长远利益出发,坚持以我为主、统筹发展的原则。统筹好国际、国内两个大局,稳步推进我国产业结构和能源结构调整,把握好传统能源发展战略和新能源替代传统能源的发展节奏。一方面,要把发展新能源产业放在重要的战略位置上高度重视,切实做好具有全局性的战略谋划,推出长效战略举措。积极组织有前瞻性、系统性和针对性的研究,对新能源产业发展进行科学规划,正确引导,统筹发展,避免无序竞争、重复建设和资源浪费。另一方面,还必须要以保障能源安全和经济安全为中心,继续重视传统能源发展,并抓住有利时机大力发展核电、页岩气等新型高效能源作为重要补充。积极实施节能减排计划,抓好环境保护工作。针对国际能源领域的竞争态势,建议我国进一步强化能源管理部门的职能,加强其对全国能源产业发展的统一管理,提升其对我国能源政策的统一协调能力,使出台的相关支持政策符合国际惯例和规则。
(二)加大政府资金投入,创新体制,实现技术突破。研发和掌握核心技术是新能源经济的命脉,包括美国在内的发达国家都在加紧推进新能源技术的革命。目前我国太阳能、风能等新能源企业普遍缺乏核心技术,多为“加工厂”式的经营。一旦革命性新能源技术在国外出现并产业化,我们被迫购买核心技术的代价将极其昂贵。新能源技术的研发对人才队伍要求高,工艺层次复杂,投资额巨大,很难靠单个企业去完成。建议国家尽快研究新能源技术的主攻方向,尽早开展重点项目攻关。可考虑由能源主管部门牵头,改革现行能源科研体制,成立专门的国家实验室,加大政府投资力度,创造良好科研环境,通过“走出去、引进来”和与国际科研机构合作解决人才瓶颈问题,建立跨行业、跨地区、甚至是跨国家的研发体系,力求尽快在新能源技术方面与国际水平接轨。
(三)积极开展国际新能源领域的合作。要把引进新能源技术和加强技术研发合作作为我国国际新能源合作的重中之重。充分发挥我国拥有巨大的新能源和节能减排市场的优势,配合国家整体能源外交战略,把新能源发展与传统能源发展有机结合起来,推动开展政府、中介组织、科研机构和企业等多层次的国际交流,不断拓宽在新能源、核能、清洁技术、新型化石能源开发等多领域的合作。既与美欧日等发达国家合作,也与发展中国家合作,还要与重要的国际组织、能源机构合作,努力争取我国在世界绿色经济、应对气候变化、环境保护等领域的话语权,营造我国新能源产业发展的良好国际环境。
责任编辑 陈素娥
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