时间:2020-02-12 作者:国家信息中心新型城镇化建设课题组
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摘要:
新型城镇化建设是解决农业、农村、农民问题的重要途径,也是推动区域协调发展、扩大内需和促进产业升级的重要抓手。党的十八大和十八届三中全会都指出要坚持走中国特色新型城镇化道路,推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,为我国新型城镇化建设指明了方向,也对财政职能作用的发挥提出了更高的要求。正确认识新型城镇化建设带来的机遇和挑战,深化财税制度改革,优化财政管理体系,完善财政体制机制,为新型城镇化建设注入健康、持久的财政能量,是财政工作面临的一项重要而紧迫的任务。
国际经验表明:当城镇化水平处于30%至70%的区间时,是基础设施和人力资本加速增长的发展阶段,也是需要巨额资金支撑建设的关键时期。2012年我国的城镇化率已经达到52.57%,从现在开始到2020年全面建成小康社会是新型城镇化建设的黄金阶段,如果没有足够的“真金白银”作保障,新型城镇化便是空中楼阁,无从谈起。
一、新型城镇化建设的资金需求究竟有多大
新型城镇化建设是一项需较大投入的系统工程。随着城镇化外部条件和内在动...
新型城镇化建设是解决农业、农村、农民问题的重要途径,也是推动区域协调发展、扩大内需和促进产业升级的重要抓手。党的十八大和十八届三中全会都指出要坚持走中国特色新型城镇化道路,推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,为我国新型城镇化建设指明了方向,也对财政职能作用的发挥提出了更高的要求。正确认识新型城镇化建设带来的机遇和挑战,深化财税制度改革,优化财政管理体系,完善财政体制机制,为新型城镇化建设注入健康、持久的财政能量,是财政工作面临的一项重要而紧迫的任务。
国际经验表明:当城镇化水平处于30%至70%的区间时,是基础设施和人力资本加速增长的发展阶段,也是需要巨额资金支撑建设的关键时期。2012年我国的城镇化率已经达到52.57%,从现在开始到2020年全面建成小康社会是新型城镇化建设的黄金阶段,如果没有足够的“真金白银”作保障,新型城镇化便是空中楼阁,无从谈起。
一、新型城镇化建设的资金需求究竟有多大
新型城镇化建设是一项需较大投入的系统工程。随着城镇化外部条件和内在动力的变化,城市人口数量的增加以及大量外来人口涌入城市,对城市公共事业、基础设施以及社会保障体系建设都提出了更多更高的资金需求,改造现有城镇基础设施比较落后的状况需要大量投入,各地新规划的拟建城镇和镇改市同样需要巨资来支撑,解决城镇化过程中的农业、农村和农民问题更加需要资金作保障。新型城镇化建设的资金需求究竟有多大?这里初步做出两种预测:
改革开放以来,从1981年到2012年,城镇人口数量由2.02亿人增加到7.12亿人,从而使我国的城镇化水平提高了32.14个百分点。国家统计局数据显示,从1981年到2012年,城镇固定资产投资额由711.1亿元增加到364835.1亿元,32年总共投资188.94万亿元,据此测算,我国城镇化率每提高1个百分点就需要追加5.88万亿元的城镇固定资产投资,为了确保到2020年城镇化率达到60%的水平至少还应提高6.43个百分点,总共需要增加38万亿元左右的城镇固定资产投资。
另据国家统计局资料显示,从2000年到2012年,我国大约有2.53亿人由农民变为市民,经初步测算,每一个农民转变为市民需要增加的城镇固定资产投资大约是13.38万元,如果到2020年实现60%的城市化率将有1.58亿人由农民变为市民,城镇化建设所需要的固定资产投资大约是21万亿元左右。另外,目前被纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属,未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务,不仅出现了新的二元结构矛盾,也潜伏着社会风险隐患,每人按照平均10万元的公共服务支付成本计算,则需要20多万亿元的资金。这样一来,我国城镇化建设资金需求总量大约在40万亿元左右。
二、新型城镇化建设的资金供给有哪些困难
目前,整个国家“资金池”中可供使用的资金不外乎四个方面:一是来源于国家预算的财政资金。从1993年到2012年国家财政收入由4300多亿元增加到11.7万亿元,年均增幅为18.9%,为新型城镇化建设奠定了良好的财力基础。二是来源于银行信贷的金融资金。2012年末我国广义货币(M2)余额97.42万亿元,占GDP的比重高达187.6%,目前已经突破百万亿元大关,为新型城镇化建设提供了重要资金来源。三是来源于银行表外的社会资金,也就是所谓的社会融资。2012年社会融资规模达到15.76万亿元,同比增长22.9%,加之我国还有41万亿元的城乡居民储蓄存款有待释放,是新型城镇化建设的资金渠道。四是来源于国外流入境内的热钱。这些资金以短期套利为主,在境内时间很短,不符合城镇化建设所需资金时效长的特征,不宜大量使用,否则,极有可能形成有毒资产,不利于城镇化建设的健康发展。由此可知,新型城镇化建设的资金供给主要是财政资金、银行资金和社会资金三大类,但依靠这三类资金为新型城镇化建设融资也是有困难的。
首先,直接用于城镇化建设的财政资金非常有限。尽管这些年财政对城镇化投入的资金不断增加,从1995年至2012年,城镇固定资产投资总额中预算内投资占比由3.64%提高到5.27%。但随着经济增速放缓,企业利润增幅回落,收支矛盾日益严峻,收入增长后劲不足,支出刚性居高不下,财政赤字压力加大,政府债务负担上升,靠卖土地搞建设的办法不可持续,财政资金用于城镇化建设的数量有限,财政政策的作用空间明显收窄。
其次,完全通过银行贷款搞城镇化的路子不可行。应对国际金融危机期间4万亿元经济扩张政策的代价还没有完全消除,金融对经济增长的支持效率有所下降,如果通过进一步放松银根的办法搞城镇化建设,将会使银行的货币投放与地方的投资冲动产生新的“共鸣”,无异于饮鸩止渴。加之当前金融资金期限错配,城投债发行高烧不止,影子银行规模迅速膨胀,大量资金不是滞留在金融体系内部空转,就是被市场主体用于“借新还旧”,并没有流向实体经济,长此以往必将阻碍城镇化的健康发展。
第三,凭借社会资金推进城镇化建设的渠道不畅。经过30多年改革与发展的积累,我国形成了庞大的社会流动资金,在推动城镇化建设中发挥了重要作用。据统计,从1995年至2012年,我国城镇固定资产投资总额中自筹资金占比由50.76%提高到76.22%,其他资金占比由12.87%提高到15.69%。当前社会资金供应充足、过多闲散,但对保值增值要求高,城镇化建设中生产性投资、基础设施和公共服务设施往往难以满足,很多行业和领域进入门槛高,存在“弹簧门”和“玻璃门”现象,还有一些投机性资金对城镇化建设领域和项目“不敢进”、“不愿进”、“进不去”,尚处于休眠状态。
三、未来新型城镇化建设的资金从哪里来
面对资金需求巨大和供给非常有限的严峻形势,新型城镇化涉及复杂而艰巨的利益调整,必须改变政府大包大揽的传统模式,重新界定政府与市场的边界,充分发挥企业的主体作用和市场的基础性作用,同时也要厘清中央和地方的职责,更好地发挥中央和地方两个积极性,特别是地方政府在新型城镇化建设中的主导作用,既要走出财政资金包打天下的旧思维,也要打破靠卖土地搞城镇化的旧框框,坚持用市场化的办法建立新型城镇化建设的资金筹措机制。按照“政府引导、市场主导、社会参与”和“统筹总量、优化增量、盘活存量”的原则,综合利用税收、收费、利息、债务、租金、信贷和价格等各种经济参数和政策手段,用足用活财政资金,管好盘活信贷资金,聚拢激活社会资金,打通各类资金平等合理流动、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的制度平台和政策通道,彻底解决城镇化建设中的资金问题,促进城乡要素平等交换、公共资源均衡配置和城镇化健康发展。
(一)继续实施积极的财政政策,最大限度发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。一是增发城镇化建设专项国债。2012年财政赤字占GDP的比重为1.1%,国债余额占GDP的比重为14.9%,从国际比较看,无论是财政赤字还是国债余额还是比较低的,还有一定的运作空间。可以适当扩大财政赤字规模,增发城镇化建设专项国债,保持必要的财政支持力度。二是提高国有企业红利上缴比例,将其用于城镇化公共服务项目。可将国企上缴红利占利润的比例逐步提升到20%或25%,继续完善国有资本收益收缴制度,并将新增国有资本经营预算的国企“红利”用于解决城镇化建设中的社会保障、医疗卫生、教育、就业等公共服务问题。三是激活社保资金推动城镇化建设的基础设施项目。我国3万亿元社会保险基金结余资金中大约97%的部分是银行存款,在负利率时代严重缩水、非常危险。与其这样,还不如将“死钱”变“活钱”,拿出一部分来投资于城镇化建设中涉及国计民生且收益较好的基础设施项目,实现社保基金的保值增值,也有利于新型城镇化建设。四是将住房公积金引入新型城镇化建设之中。住建部资料显示,全国住房公积金余额总计2.1万亿元,如此庞大的住房公积金大部分也在“睡觉”,受《住房公积金管理条例》限制,目前只能存在银行或购买国债。有必要在新型城镇化建设中对住房公积金进行专业化投资、社会化管理,参与保障性安居工程建设。五是构建科学规范的地方税体系,增强地方政府推进城镇化建设的财力基础。通过进一步改革资源税、整合和完善房地产税、改革城市维护建设税、积极推进环境税费改革和调整证券交易印花税等改革,确保地方财政有稳定可靠的税源,使得地方政府逐步摆脱对“土地财政”的依赖。六是县乡财政可从当年财政超收收入、清理回收企事业单位拖欠的财政信用资金和政府统筹的预算外资金中提取一定比例,建立重点财源建设专项基金。通过无偿补助、投资入股和有偿使用等方式支持重点特色财源项目建设,优先投向小城镇基本公共服务项目和公益性项目,鼓励和引导优质公共服务资源向小城镇延伸。七是规范地方债管理,将隐性风险转为显性。应将地方政府债务收支纳入预算管理,建立起一套科学有效的政府债务管理机制,以预算约束举债和还债行为。
(二)牢牢坚持稳健的货币政策,最大程度地提高金融资金的投入总量和使用效益。一是人民银行应把好金融资金的总闸门,盘活存量,优化增量,在合法合规、风险可控的前提下,利用各种货币政策工具,鼓励金融机构把更多资金投向新型城镇化建设。二是各类商业银行应根据商业可行性原则加快自身的业务创新步伐,重点支持城镇给排水、交通、能源、信息、防灾减灾等基础设施建设以及城镇居民住房消费、教育消费、耐用消费品需求及污染综合治理等自身有还款能力和现金流的项目贷款。三是开发性金融机构应根据城镇化建设融资需求特点,提高现有金融产品的针对性和适用性,加快研发“旧城改造”、农业产业化、新农村建设等特色产品,适时推出城镇化综合开发建设贷款、园区基础设施贷款、经营权抵押贷款等产品。四是引入保险资金支持城镇化建设。据测算,我国保险资金能够为城镇化建设提供的资金规模不少于1万亿元,保险资金不受信贷政策调整的影响、投资期限灵活、投资方式多样、融资成本较低,不仅资金规模大、到位快,而且资金使用灵活,应充分挖掘保险资金与新型城镇化的对接潜力,并引导其进行市政基础设施或房地产债权投资计划、股权基金投资、政府平台公司或关联公司债券投资、保障房或商业性房地产的直接投资等。五是清理整顿融资平台公司,控制城投债总体规模,逐步过滤城投债风险,通过增加城市建设投资公司的现金流量、培育收益性基础设施项目及以资产划拨方式降低资产负债率等途径提高城市建设投资公司的贷款融资能力,并从未来可借资金总量中划出一块用于债务重组。六是加强对影子银行的监管,减少发行期限错配的理财产品,让表外业务显性化,把流向影子银行的资金吸引回来。稳步扩大政府发行债券试点,适时赋予地方政府一定额度的直接举债权,开前门堵后门,允许有条件的城镇发行市政债券,探索适合城镇化建设的长期和直接融资模式。七是运用资产证券化、公私合营、融资租赁、资源置换、委托贷款、间歇资金质押贷款等多种模式进行城镇市场领域的开发、建设和运营,创新城镇化建设信托产品,扩大直接融资规模,打造城镇化建设的多元化融资格局。
(三)激发民间资本活力,最大规模地吸引社会资金参与新型城镇化建设。应把鼓励和引导民间投资发展作为推动城镇化进程的主要途径,优化民间资本进入城镇建设领域的投融资环境,逐步将政府资金从经营型项目中退出,扩展民间资本进入城镇投资领域的范围。鼓励民间资本流向城乡基础设施建设领域,在医疗、保健、教育、体育、金融等领域完全放松管制。通过特许经营的方式引入民间资本参与城市供水、供气、垃圾和污水处理、城市轨道等基础设施建设。积极探索PPP模式,支持民间资本以BT、BOT、TOT方式参与道路、桥梁、隧道、公共停车场站等基础设施建设。鼓励民间资本以代建方式参与拆迁安置房、经济适用房、公共租赁房等保障性住房建设和以多种方式参与新农村建设。通过财政贴息提高资本参与城镇化的回报率,有针对性地对民间资本参与的建设领域增加财政配套资金,增强民间资本参与动力。对民营企业投资参与的城镇化建设项目,要按照保证合理收益的原则核定项目运营收费价格,实现城镇化建设项目的市场化运作。通过信托投资、股权融资、拍卖经营权等形式,吸引和鼓励社会资金参与城市公共基础设施建设和运营。支持民间资本参与设立新型城镇化建设金融机构和小额贷款公司,通过向社会发行基金股份,设立社会发展基金公司,吸纳社会闲散资金。
(四)筑巢引凤、兴利除弊,积极有效利用外资推进新型城镇化建设。未来新型城镇建设发展潜力大,将是外资的新商机新机遇。外资比国内其他金融机构灵活,可以采取股权投资,也可以债权融资,甚至和开发商合作开发。但要认识到大多以投机性资金形式存在的外资,是一把“双刃剑”,有利也有弊。未来外资涌向我国的潮流不可逆转,关键要兴利除弊,游刃有余地用好它,通过政策激励把外资引向新型城镇化建设最需要的方向,特别是投资规模大、科技含量高、带动能力强、回报效益好的重大项目,引导外资进行长期策略投资。
责任编辑 张蕊
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