时间:2020-02-12 作者:杨志勇
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摘要:
1994年分税制改革距今已有20年,改革大大提高了国家治理能力。但是,与现代财政制度建立的要求相比,现行政府间财政关系还有一些不适应之处。为此,应加快改革,形成规范化的政府间财政关系,更好地调动中央和地方两个积极性。
一、1994年分税制改革基本形成了与市场经济相适应的政府间财政关系框架
1994年,为规范政府间财政关系,我国进行了分税制改革。根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》,分税制的原则和主要内容是:“按照中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央和地方两套税务机构分别征管;科学核定地方收支数额,逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度;建立和健全分级预算制度,硬化各级预算约束”。分税制改革的直接目标是提高“两个比重”,即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重,并进一步规范政府间财政关系;财政收入占GDP比重逐步上...
1994年分税制改革距今已有20年,改革大大提高了国家治理能力。但是,与现代财政制度建立的要求相比,现行政府间财政关系还有一些不适应之处。为此,应加快改革,形成规范化的政府间财政关系,更好地调动中央和地方两个积极性。
一、1994年分税制改革基本形成了与市场经济相适应的政府间财政关系框架
1994年,为规范政府间财政关系,我国进行了分税制改革。根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》,分税制的原则和主要内容是:“按照中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央和地方两套税务机构分别征管;科学核定地方收支数额,逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度;建立和健全分级预算制度,硬化各级预算约束”。分税制改革的直接目标是提高“两个比重”,即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重,并进一步规范政府间财政关系;财政收入占GDP比重逐步上升,基本上满足了公共服务提供的需要;中央财政实力大为增强,为宏观调控的实施提供了财力基础,为国家治理现代化提供了强有力的支撑。分税制改革之所以顺利推进,与改革决策中中央与地方的充分沟通有着密切的关系。最终选定的改革方案较充分考虑了各方意见。为了更好地调动发达地区的积极性,中央对地方实行税收返还。
1994年分税制改革确立起市场经济下政府间财政关系的基本框架,促进了地区间公共服务的均等化。1994年之后,所得税分享改革、出口退税中央和地方负担比例的调整、证券交易印花税中央和地方分享比例的调整等,减少了政府对企业的行政干预,促进了政府与企业关系的规范化,推动了中央和地方财政关系的规范化。2006年10月11日,中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,在“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”的目标下,提出“进一步明确中央和地方的事权,健全财力与事权相匹配的财税体制”。2007年,中共十七大报告在“深化财税、金融等体制改革,完善宏观调控体系”的部分,进一步强调“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务能力。实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。”之所以强调“财力与事权相匹配”,与地方政府特别是县乡基层政府财力紧张不无关系。依此新原则处理政府间财政关系,保证了基层政府的正常运转。
二、现行政府间财政关系的主要问题
1994年分税制及后续改革奠定了20年经济和社会发展的重要基础,提高了国家财政调控能力,保证了中央财政的权威性,是成功的改革。但是,分税制精神之所在的“分级“财政体制尚未真正建立起来,中央和地方规范化的财政关系也未真正实现。十八届三中全会提出建立现代财政制度,势必要求中央和地方财政关系的规范化,要求法治化的政府间财政关系的形成。规范化的政府间财政关系,在一定程度上呼唤分级财政,即各级财政相对独立,以更好地发挥中央和地方两个积极性。现行政府间财政关系的主要问题有以下几个方面。
第一,过多强调财力分配(“分钱”),不利于分级财政的形成,在一定程度上削弱了分税制对地方政府的激励作用,影响财政的可持续性。一方面,地方政府财力不足就会成为向上级政府直至中央政府多拿钱的理由,导致一些地方“等、靠、要”依赖心理的形成;另一方面,对于财力相对充足的地方来说,“中央点菜,地方买单”的事情就会相应地增加,不利于地方筹措财力积极性的发挥。
第二,地方政府财权不够、财力短缺,在一定程度上扭曲了地方政府行为。地方政府的公司化问题严重,影响了市场的统一,影响了公共服务型政府建设的进程。现实中,大量事权归属地方,支出责任在地方。由于土地实质上的地方所有制,再加上正好与房地产市场的快速发展相合拍,地方政府严重依赖国有土地使用权出让金收入。即使是经济发达地区,基础设施建设等发展性支出也主要靠国有土地使用权出让金收入。地价因此被抬高。这是商品住房价格较高的重要原因之一。房地产调控僵局也由此形成。
第三,转移支付制度的过渡性色彩较浓厚。地方财政支出中大约40%要靠税收返还和转移支付。巨量转移支付必然带来不必要的资金效率损失。1994年,为得到地方政府支持所确立的临时性制度安排——税收返还制度一直在运行,且规模越来越大。2012年,中央对地方的税收返还已超过5000亿元。一般性转移支付中有专项性质的支出,均衡性转移支付所依据的公式也需进一步规范化,专项转移支付的确定也有不规范之处。
第四,地方税系不够完善。地方政府支出的资金来源有两个:一是中央政府转移支付;二是地方政府自己筹资。后者比前者更有效率。但这要求进一步完善地方税系。地方缺乏税收立法权,容易出现地方政府违规操作行为,这突出地表现在“财政返还”上。当前地方税收入主要靠营业税,但是,“营业税改征增值税”范围的逐步扩大以及行业间界限日益模糊,决定了未来必须另给地方找合适的税收收入来源。
第五,地方政府性债务规模庞大,发债信息极度不透明。2010年末,地方政府性债务规模已达到10.7万亿元。地方政府性债务不是地方政府的直接债务,地方政府为绕开预算法限制所进行的债务融资所蕴含的财政风险不能小觑。在过去的三年中,地方政府性债务规模仍在扩大。更值得关注的是,既有的地方政府性债务数据由审计部门给出,而不是由管理政府收支的财政部门给出。这种不正常的债务信息披露机制的形成与地方政府发债权的缺失有关。虽然地方政府自行发债试点工作已在进行,但发债规模小,所涉地方少,还不足以解决地方政府的融资难题。
三、政府间财政关系规范化的路径选择
展望未来,分税制改革方向应该坚持,应构建分税、分租与分利相结合的分级财政管理体制,中央和地方的财政关系应在政府职能转变的基础之上重新加以规范。新的政府间财政关系既要保证各级政府公共服务提供的均等化,又要强调分级财政管理体制的激励功能。
第一,新体制应强调事权的确定性与稳定性。我国是一个大国,事权的划分应适应大国国情。大国政府间财政关系的确定,一定要注意发挥中央和地方两个积极性,适当上移事权,并不意味着中央将包揽一切事务,“中央点菜、地方买单”的局面应尽快改变。政府间事权的划分较难,但关键不在于此,而在于如何保持一级政府事权的稳定。考虑到现实世界的多变性,事权也势必动态调整。但任何一方改变事权归属,均应调整相应的财权和财力。中央出台增支政策形成的地方财力缺口,原则上通过一般性转移支付调节。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“中央出台增支政策形成的地方财力缺口,原则上通过一般性转移支付调节。”此可谓切中要害。应通过修改预算法或制定政府间财政关系法的方法来落实《决定》,保证好政策得到真正的实施。
第二,政府间财政关系的规范在收入划分上,应强调分税、分租与分利的相结合。我国应建立中央和地方、地方各级财政之间的分租与分利体制,形成真正的分级财政。在税收的划分上,应赋予地方一定的税收立法权,适当扩大地方财权。从现有税制结构来看,房产税暂时还无法胜任地方税主体税种的功能,地方税收入应通过共享主要税种——增值税、消费税、企业所得税和个人所得税来获取。应提高增值税收入中的地方分成比例;将消费税改造成中央和地方共享税;所得税共享机制同时保留。同时,还应创造条件,加快形成和完善地方税体系。另外,我国拥有大量国有土地、国有资源和国有企业(经济)。1994年分税制改革时国企经营困难,利润上缴都成问题,就更谈不上分利。如今已到了大幅度提高国企分红上缴比例的时候了。市场化的过程是大量资源货币化的过程,此间所产生的租金如不加以规范管理,势必造成更多的“煤老板”、“油老板”。大量的租金收入、产权收入、分红收入的管理需进一步规范,且应纳入财政收入划分体制,以规范管理,减少因收入主要归地方给中央财政宏观调控带来的负面影响,减少因收入监管不足所带来的收入分配不均问题。
第三,进一步规范财政转移支付制度。基于对口支援制度在政治上的优势,应尽快构建横向转移支付制度,减少政策变动对地方政府预算全面规范的扭曲,以更有效地保证国家对口支援制度的执行。既有的纵向转移支付制度也需进一步完善。1994年分税制改革设定的中央用20%的收入来调控地方,但中央实际用于调控地方的收入远多于此。2012年,中央用了大约35%的收入调控地方。过多的资金转移与最初设定的目标是相悖的。为此,纵向转移支付总量应大规模缩小。税收返还运行了20年,已到了进一步规范的时候了,基于税收返还是地方重要财力的现实考虑,宜将其并入一般性转移支付来统筹处理。地方政府支出平均有20%来自中央,就足以体现中央对地方的调控,维护国家统一。同时,国家应尽快完善一般性转移支付制度,标准收支的测算应更科学,标准收入测算融入更多激励因素,考虑更多财政努力因素,以尽可能减少其负面影响。破解专项转移支付难题,最有效的莫过于让决策尽可能公开透明,并在一定范围内引入竞争机制,提高资金利用效率。
第四,赋予地方政府发债权。正式启动地方债制度,是分级财政的内在要求。不开前门,后门必然会被打开。与其如此,不如开门并加以规范。由国情所决定,地方政府发债总额应得到上级政府直至中央政府的批准,以统一公债市场,防范财政风险。同时,地方债的发行必须得到同级地方人大的批准。正式启动地方债制度之后,财政部门必须编制政府财务报告,全面负责地方债管理工作,以更充分地提供地方政府债务信息,防范可能的债务风险。
(作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员)
责任编辑 张蕊
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