时间:2020-08-14 作者:李益华|杨建平 (作者单位:交通运输部科学研究院)
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摘要:
有限的财政投入与巨大的公路建设资金需求矛盾是世界各国政府面临的普遍性难题。在日本,仅靠专项税收无法满足公路建设需要。1952年,日本国会颁布《高等级公路建设特别法案》,建立国家公路及部分地方公路收费制度,作为筹集高等级公路建设资金的一种方式。为有效实施收费制度,日本先后组建了四个道路公团。然而,随着公路的快速发展,道路公团制度的弊端愈加显现,以致难以正常存续。为此,2005年日本启动了高速公路投融资体制改革。
道路公团建设和管理高速公路
1952年,日本颁布《高等级公路建设特别法》,利用财政资金和贷款建设高速公路,然后通过收费偿还贷款。高速公路发展初期,建设任务由政府直接承担,由于缺少整体规划和协同机制,高速公路的发展一度十分混乱。因此,在日本道路委员会的建议下,1956年成立了国有的日本道路公团,负责全面实施高速公路发展规划,管理原交通省和各地政府管理的高速公路项目。随着城市化进程加快和交通需求迅速增长,为加快城市快速路建设,1959年又成立了首都高速道路公团,1962年成立了阪神高速道路公团,1970年成立了本州四国联络桥公团,统称“日本道路四公团”。
各道路公团分工明确,日本道路公团主要...
有限的财政投入与巨大的公路建设资金需求矛盾是世界各国政府面临的普遍性难题。在日本,仅靠专项税收无法满足公路建设需要。1952年,日本国会颁布《高等级公路建设特别法案》,建立国家公路及部分地方公路收费制度,作为筹集高等级公路建设资金的一种方式。为有效实施收费制度,日本先后组建了四个道路公团。然而,随着公路的快速发展,道路公团制度的弊端愈加显现,以致难以正常存续。为此,2005年日本启动了高速公路投融资体制改革。
道路公团建设和管理高速公路
1952年,日本颁布《高等级公路建设特别法》,利用财政资金和贷款建设高速公路,然后通过收费偿还贷款。高速公路发展初期,建设任务由政府直接承担,由于缺少整体规划和协同机制,高速公路的发展一度十分混乱。因此,在日本道路委员会的建议下,1956年成立了国有的日本道路公团,负责全面实施高速公路发展规划,管理原交通省和各地政府管理的高速公路项目。随着城市化进程加快和交通需求迅速增长,为加快城市快速路建设,1959年又成立了首都高速道路公团,1962年成立了阪神高速道路公团,1970年成立了本州四国联络桥公团,统称“日本道路四公团”。
各道路公团分工明确,日本道路公团主要负责建设和管理国家高速公路,首都高速道路公团和阪神高速道路公团主要负责位于东京和大阪及周边地区的城市高速公路,本州四国联络桥公团主要负责四国岛与本州之间的跨海通道。
道路公团建设高速公路的资金,主要来源于贷款和中央财政资金。道路公团的收费收入在扣除管理费等费用后划入还贷准备金,用于偿还贷款。此外,中央政府还对道路公团提供补贴,主要用于补贴道路公团的利息支出。但由于对道路公团缺乏有效的监督管理机制,导致投资规模不断膨胀、部分路段利用率很低甚至出现亏损。同时,由于道路公团的特殊性质,在运营管理上无视经济的合理性,缺乏成本控制意识,导致运营效率低下,制度弊端逐渐暴露出来:
一是经营决策受政治因素影响,经济合理性无法保证。道路公团建设高速公路的资金主要来源于中央财政和贷款,无须地方政府和当地居民负担。长期以来,各地方政府和地方选举出的国会议员把为本地争取到高速公路项目作为选举资本。在这种情况下,高速公路规划不断扩大,许多新建路线因交通量低而无法实现收支平衡。为此,道路公团采用交叉补贴方式来实现高速公路网的扩张,即不考虑单个路段的造价和交通量的大小,而是在整个路网实行统一的收费标准,用收益较好的路段收入补贴收益较差的路段。结果是随着亏损路线的增多,整个高速公路网收费水平不断提高,使日本高速公路通行费率居于世界最高水平(约合23美元/100KM)。根据日本道路公团2004年公布的数据:截至2003年底,日本道路公团的资产总额为34.31万亿日元,负债总额为28.54万亿日元。其运营的43条线路中,收不抵支的有23条。
二是关联企业垄断,形成内部“分肥”机制。日本的道路公团名义上只有4家,但道路公团通过一些手段实际控制着70多家子公司。这些子公司被称为道路公团的“家族企业”,垄断了包括收费、管理、维修、巡检、服务区设施管理及商品销售等高速公路相关业务,有专家估计,如果把道路公团的外包业务在市场上公开招标,至少可以降低成本30%。
三是成本控制意识缺乏,经营效率低下。长期以来,道路公团在经营上无视经济合理性,不断借贷建设新线路,且缺乏成本意识,对子公司的业务外包不公开不透明,导致经营效率低下。道路四公团改革委员会认为:道路公团已经到了按照企业经营正常标准难以存续下去的地步。
高速公路投融资体制的改革
为有效处理庞大的公路债务,提高运营管理效率,日本政府于2005年开启了高速公路投融资体制改革。
一是拆分和改组。2004年6月,日本国会通过了《道路四公团改革法》。根据该法规定,道路公团于2005年10月启动改革,将四个道路公团拆分为6个负责公路建设和管理的新公司以及1个道路保有和债务偿还机构(独立行政法人)。日本道路公团拆分为东日本、中日本和西日本3个高速公路公司,首都高速、阪神高速、本州四国联络桥3个道路公团分别改组为同名的公司。
二是明晰资产债务关系。明确公路资产归日本政府所有,债务由新设立的独立行政法人(日本道路保有和债务偿还机构)代政府持有。改革后,独立行政法人承接了原有4个道路公团总计40万亿日元的债务,并计划在45年内用高速公路收费收入偿还,最终实现高速公路免费开放的目标。
三是建立租赁和监督关系。独立行政法人与6个高速公路公司签订租赁经营协议,公路资产以租赁的方式交由高速公路公司经营。新建成项目的资产归政府所有,同时向独立行政法人移交相关债务。根据《日本高速公路公司法》规定:中央政府必须持有6个高速公路公司股份的1/3以上,其它出资方和出资比率也由中央政府决定。各公司在发行新股及债券、合并、分割、解散等重大事项上,均需由国土交通省批准方可实施,6个高速公路公司接收独立行政法人的监督。据了解,日本6个高速公路公司的股权结构各有不同:东日本、西日本、中日本3个公司均由中央政府100%控股。首都高速公路公司中央政府占股49.99%、阪神公司为50%、本州四国公司为66.63%。除中央股权以外,其余股权均由各高速公路所辖区域内的地方政府持有。实际上,6个高速公路公司均为国有控股企业,但6个公司最高负责人全部来自社会招聘。各公司与政府之间除了租赁关系以外,还存在着一定程度的资金交易关系。如:高速公路公司能够得到日本政府的无息贷款或政府担保债券,但有义务降低经营成本并接受政府的监督。
改革后,日本的高速公路建设资金由独立行政法人(日本道路保有和债务偿还机构)负责统一贷款,统一使用。高速公路养护任务由六大高速公路公司负责实施,养护资金主要来源于高速公路通行费收入。通行费收入扣除养护和管理等支出后,由高速公路公司上缴道路保有和债务偿还机构用于偿还债务。
从总体上看,日本高速公路投融资制度改革有如下特征:一是立法先行,在正式实施改革之前建立了相对完善的法律体系;二是政府、独立行政法人和公司之间职责分工明确,政府的管制职能由国土交通省承担资金注入、资产管理等与高速公路发展相关的具体事宜,,对高速公路公司运营成本的监督则由独立行政法人承担,企业的经营权在相关法律和协议中给予规定。三是债务关系明确清晰,公路债务属于政府,由独立行政法人代表政府持有,高速公路公司与独立行政法人之间属于租赁和监督关系。
总体来看,改革的主要成果包括:一是通行费平均降低了10%,且通过废止预付优惠制度还可以再降低10%。二是强化了成本控制意识,大幅度降低了建设与管理成本。原计划要继续投入20万亿日元修建2000公里高速公路,变更为新公司后投入7.5万亿日元即修建了1300公里。三是实现了45年以内还清债务的法定化,债务偿还的最长期限定为从2005年算起的45年(2014年起由于对全国年久失修高速公路设施进行全面整修,使计划债务偿还期限延长到60年)。
启示和借鉴
随着财税体制改革不断深化,我国收费公路投融资体制亟需调整。建议积极借鉴日本高速公路改革经验,切实提升我国交通运输公共服务的能力和水平。
一是摸清收费公路资产债务情况。应密切跟踪有关地方政府收费公路存量债务增减情况,结合地方政府债务调查和甄别工作,摸清政府收费公路存量资产与债务“家底”,为提高收费公路资产运营效率和防范化解债务风险奠定基础。
二是明晰政府收费公路资产债务关系。可探索将政府还贷公路、利用收费公路专项债券建设的公路、以及政府通过融资平台公司投资建设的收费公路的资产和债务收归政府所有。收费公路资产以政府委托经营(或政府购买运营管理服务)的方式交由高速公路企业经营管理。以此明确政府收费公路资产债务的所有权关系(归政府所有),以及政府收费公路资产与高速公路企业之间的委托经营关系。在此基础上,政府通过发行收费公路专项债券的方式“统一举债、统一使用、统一偿还”,可有效降低收费公路融资成本,增强偿债能力,降低债务风险。对新建的政府收费公路项目,政府将举债资金会同预算资金,拨付相应的高速公路企业进行投资建设。项目建成后,相应的债务移交给政府,公路资产根据委托经营协议,交由高速公路企业经营管理。相应的养护任务由高速公路企业实施,养护资金从通行费收入中支出,通行费收入扣除养护和管理等支出后由政府统一偿还债务。
三是强化对高速公路企业委托经营的监督管理。在新的职责定位和资产债务关系下,政府应修订完善相关法律法规,研究制订委托经营协议,强化政府对高速公路企业在收费公路建设、养护和运营管理等方面的监督管理,如建立收费公路建设和管理信用评价管理制度等。同时,抓住当前国有企业改革的机遇,推进高速公路企业建立现代企业制度,加强自我约束,强化成本意识,提高运营管理效率,有效降低收费公路运营管理成本。
四是探索设立政府收费公路资产运营机构。日本高速公路投融资体制改革推动成立了独立行政法人——日本道路保有和债务偿还机构,代政府持有收费公路资产债务,承担收费公路的具体管理职责。当前我国正在分类推进融资平台公司市场化转型,承担公益性项目建设运营职能的融资平台公司将要转型为基础设施、公用事业等领域市场化运作的国有企业。可以此为契机,结合我国收费公路投融资体制改革的需要,探索设立政府收费公路资产运营机构,代政府持有收费公路资产和债务,承担资产管理、监督高速公路企业委托运营成本等具体管理职责。
责任编辑 李烝
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