时间:2020-08-14 作者:成都市财政局课题组
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摘要:
逆周期调节,目的是熨平经济周期,减少经济的过度波动。党的十九大以来,我国经济步入高质量发展阶段,国内外经济形势发生了巨大的变化,对逆周期调节也提出了更高的要求。如何准确把握新形势下逆周期调节政策框架、有效研判逆周期调节实际功效,对加强逆周期调节工具的运用、确保经济运行平稳增长具有重要意义。
逆周期调节的基本政策框架
总体来看,我国逆周期调节的基本框架为:以总供给—总需求模型为理论基础,以需求管理、供给管理和市场环境管理为三大支柱,以财政政策、货币政策和其他政策为三大工具。具体实践中主要以托底型政策为主,包括实施积极的财政政策、稳健的货币政策和精准的其他政策,在总量调控的基础上,更加注重结构改革和引导管理。
财政政策方面,积极的财政政策主要在显性、可控方式下实施,避免隐性违规融资无序扩张。一是实施更大规模减税降费。二是确保重点领域资金需求,大力压缩“三公”支出。三是适度扩大政府债务规模,财政赤字率目标从2.6%提升至2.8%,不再将PPP支出责任列为隐性债务,加快地方政府专项债券发行,支持专项债券项目配套融资和专项债券资金用作项目资本金,引导专项债券资金更多投向市政交通、民生服务...
逆周期调节,目的是熨平经济周期,减少经济的过度波动。党的十九大以来,我国经济步入高质量发展阶段,国内外经济形势发生了巨大的变化,对逆周期调节也提出了更高的要求。如何准确把握新形势下逆周期调节政策框架、有效研判逆周期调节实际功效,对加强逆周期调节工具的运用、确保经济运行平稳增长具有重要意义。
逆周期调节的基本政策框架
总体来看,我国逆周期调节的基本框架为:以总供给—总需求模型为理论基础,以需求管理、供给管理和市场环境管理为三大支柱,以财政政策、货币政策和其他政策为三大工具。具体实践中主要以托底型政策为主,包括实施积极的财政政策、稳健的货币政策和精准的其他政策,在总量调控的基础上,更加注重结构改革和引导管理。
财政政策方面,积极的财政政策主要在显性、可控方式下实施,避免隐性违规融资无序扩张。一是实施更大规模减税降费。二是确保重点领域资金需求,大力压缩“三公”支出。三是适度扩大政府债务规模,财政赤字率目标从2.6%提升至2.8%,不再将PPP支出责任列为隐性债务,加快地方政府专项债券发行,支持专项债券项目配套融资和专项债券资金用作项目资本金,引导专项债券资金更多投向市政交通、民生服务、生态环保等重点基础设施领域。四是赋予地方适当充足财权,继续保持增值税收入划分“五五分享”比例不变,调整完善增值税留抵退税分担机制,后移消费税增收环节并稳步下划地方,加大中央对财力薄弱区域的转移支付力度,综合运用财税优惠政策支持区域协调发展。
货币政策方面,在保持合理充裕流动性环境下,避免“脱实向虚”,引导加强对小微、民营实体经济支持。一是有效扩大社会融资规模,继续实施好稳健的货币政策。二是精准支持实体经济发展。三是支持降低企业融资成本,引导金融机构以优惠利率扩大对中小微、民营企业的信贷投放。
其他政策方面,注重风险对冲和结构调整,聚焦市场资源激发内生增长动力,规避经济下行带来的诸多潜在风险。一是全面做好“六稳”重要工作。二是提高对外开放质量水平,大幅放宽市场准入,放宽金融业、制造业的外资股比限制,主动扩大进口促进贸易平衡,加强规则和制度的开放,削减外贸环节制度性成本。三是深化“放管服”,改善营商环境,规范政府行为,坚持“房住不炒”,畅通供求平衡体制机制,确保总体经济和市场环境平稳健康发展。
成都:逆周期调节的实际功效和存在问题
2019年上半年,成都经济运行稳中有进、稳中向好,这得益于积极争取并加快落实逆周期调节政策红利,扎实做好“六稳”工作,持续推进产业结构调整、发展动能转化、投资精准投入、扩大对外开放、服务实体经济、稳定就业大局等重点工作。将2019年上半年成都的主要经济指标与北京、上海、广州、深圳、重庆、天津等“标兵城市”,以及杭州、武汉、南京等“追兵城市”进行深入比较,可以发现:本轮逆周期调节分别在宏观层面、中观层面和微观层面对成都经济产生着实际影响。
(一)宏观影响:经济增长趋于平稳,总量居中,增速领先。逆周期调节的最终目标和根本目的在于稳定经济增长。成都GDP增长率自2012年开始下降,在2016年达到低点7.70%。实施逆周期调节后,成都经济开始回升,并逐渐趋于平稳。与对标城市相比,2019年上半年成都GDP总量为7702.4亿元,仅次于直辖市和一线城市;GDP增速为8.20%,超过对标特大城市排名第一,并高于全国(6.3%)和全省(7.9%)平均水平。这具有标志性意义,表明本轮逆周期调节对成都稳增长的效果十分显著。
(二)中观影响:经济发展动能分化,需求依赖消费投资,供给整体能力较弱。逆周期调节的中间目标是稳定社会总需求(消费、投资、净出口、政府支出)和总供给(技术、资本、劳动力)。
从需求端来看:2019年上半年,成都消费占比(社会消费品总额/GDP总量)和投资占比(固定资产投资总额/GDP总量)分别为47.52%和67.71%,在对标城市中分别排名第一和第二。而成都净出口占比(出口金额与进口金额之差/GDP总量)为3.63%,大于北京、上海、天津等贸易逆差(出口<进口)城市,但低于深圳、重庆、杭州、南京。一般公共预算支出可近似看作是政府支出,成都一般公共预算支出占比(一般公共预算支出/GDP总量)为13.95%,在对标城市中排名第八,仅高于广州和南京。这说明在成都的经济发展结构中,净出口和政府支出的贡献能力相对较小,更多依赖消费和投资拉动。此外,2019年上半年成都消费、投资、出口和一般公共预算支出同比增速分别为10.00%、11.40%、29.50%和23.40%,除投资排名第五以外均排名第一,说明本轮逆周期调节对成都社会需求端刺激作用较大。
从供给端来看:用金融机构人民币贷款余额和高新技术制造业增加值分别表示社会总供给的资本和技术水平。2019年上半年,成都金融机构人民币贷款余额为33705.00亿元,增速为11.65%,在对标城市中均排名第七。成都高新技术制造业增加值增速为10.9%,在数据可得对标城市中排名倒数第二,仅高于发展已相对成熟的北京,远低于武汉、广州、南京、杭州等城市。劳动力水平方面,成都城镇新增就业23万人,城镇失业人员再就业5.65万人,新增大学生创业就业7万人,与对标城市相较,就业吸引力相对较弱。这表明成都经济发展的供给要素整体较弱,本轮逆周期调节对其影响作用也相对有限。
(三)微观影响:企业成本处于高位,基建投资稳中向好,二三产业增速领先。本轮逆周期调节的微观目标和直接手段主要包括实施大规模减税降费、降低企业融资成本、促进产业转型升级、加快专项债券发行使用、保障基础设施建设等,进而间接影响社会总需求和社会供给水平。2019年成都不折不扣贯彻落实减税降费政策,预计全年新增政策减税降费超500亿元,是推动企业成本有效降低的重要工具。2019年上半年,成都企业(选取成都和对标城市全部A股企业)有效税率(企业税金及附加/企业营业收入)和企业融资成本(利息费用/短期借款、长期借款、应付债券之和)分别为1.48%(低于2018年末1.65%)和5.37%(低于2018年末8.74%),在对标城市中排名第四位和第一位,前者仅次于重庆、天津、北京。这表明本轮逆周期调节有效降低了成都企业的有效税率和融资成本,但与对标城市相较,仍处于高位水平,值得进一步警惕。同时,成都专项债券发行规模为886.68亿元,排名第四,仅次于广州、南京、杭州;基础设施投资增速为15.00%,排名第四,仅次于深圳、广州、天津;二产增加值增速和三产增加值增速分别为7.40%和9.00%,均排名第二,前者仅次于武汉,后者仅次于南京。这表明本轮逆周期调节使成都在稳基建和产业升级转型方面均表现较好。
加强成都应用逆周期调节工具的政策建议
(一)用好财政政策,切实发挥财政保障赋能作用
一是统筹协调减税降费和财政收支平衡。依法依规执行各类税收优惠政策,加快推进涉企行政事业性收费零收费,强化优惠政策的可及性,切实提升企业和群众的获得感,释放更多投资增长空间。树立过紧日子思想,一般性支出在2019年压减10%的基础上再压减10%,“三公”经费预算压减3%,压减的预算全部用于保障中央省政策、市委市政府确定的重点支出。紧抓房地产业、建筑业、股权转让、总部经济等重点领域税收专项治理,国有资本收益上缴比例力争2020年达到30%,采取市场化方式给资产定量、定性、定价以盘活闲置低效政府性资产,弥补实施减税降费政策形成的减收。
二是多措并举力促经济保持稳定增长。通过改进预算决策机制、全面梳理支出政策、清理结转结余资金、强化项目支出评估、健全支出定额标准等,调整优化支出结构,集中财力保障市委市政府重大决策部署落地落实。抢抓专项债券政策窗口机遇期,深入研究专项债项目配套融资和专项债券资金作为项目资本金等利好政策,精心挖掘、策划、储备、包装和上马一批重大功能性、基础性项目,力争成都政府债券规模有较大幅度增长。持续加大财政支出力度,力争新增财力和新增债券全部用于支持产业功能区、基础设施建设和公共服务补短板,确保市级财政对东部新区建设支持每年不低于200亿元、全市财政产业支出占比维持17%高位水平、美丽宜居公园城市建设财政投入稳步增长。
三是抢抓机遇大力发展。抢抓“一带一路”和“成渝地区双城经济圈一体化发展”等战略机遇,加大中央对成都转移支付的争取力度,设立中央主导、川渝参与的成渝一体化发展基金和长江经济带发展基金,力争资金更多投向成都平原经济区以做强成都“核心主干”。积极向财政部争取设立成都国际铁路港综合保税区、给予成都重大项目专项支持。争取以成渝地区双城经济圈区域或成都“东进”区域名义单独核定政府债券额度,争取国家集成电路产业投资基金二期、国家PPP基金、国家融资担保基金等的倾斜力度。
(二)用好货币政策,精准助力实体经济健康发展
一是深度运用差异化的资本融资工具。利用片区开发、政策性银行信贷、专项债券项目配套融资等工具确保重大基础设施建设资金需求。以科创板为突破口鼓励支持有条件的企业上市直接融资,吸纳撬动信贷资金和社会资本支持国有企业做大做强。鼓励引导金融机构通过可转债、优先股、永续债等创新型资本工具增加对制造业企业、民营企业、中小微企业的中长期投资。
二是注重货币金融政策与财政政策的结合。完善财政性资金竞争性存放管理办法,将定期存放额度与金融机构对产业功能区、东部新区中小微企业等的支持力度挂钩。做实做优产业发展引导基金,加快组建成都发展基金,引导更多社会资本投向“5+5+1”现代产业体系和重大基础设施建设。深化财政金融互动,整合科创贷、壮大贷、农贷通、园区贷等风险补偿资金池,推动产业资金股权投资改革,壮大民营企业应急周转金和上市公司纾困帮扶基金,完善“投贷保补”联动机制,着力破解实体企业融资难题。
三是兼顾支持实体与风险防范双重要求。搭建银企对接平台、完善银企对接机制、修订金融企业绩效评价办法,有效引导金融机构加大对小微、民营企业的信贷投放,支持大企业与中小微企业融通发展、优势互补。鼓励金融机构探索符合成都实际的金融服务模式和产品创新,以融资租赁、供应链金融、订单金融等方式,加大对成都特色产业和重点企业的金融服务力度和政策靶向性。注重防范流动性宽松可能带来的金融乱象,扎实推进互联网金融、地方交易场所的清理整顿,大力提升交叉性、系统性金融风险的甄别和防范化解能力。
(三)用好其他政策,全面夯实经济增长微观基础
一是全力推动产业转型升级。实施差别化土地供应政策,加大优质地块上市力度,重点保障产业功能区建设用地,并给予最优惠的土地价格,树立“亩产论英雄”集约用地导向,引导产业集聚发展。强化投资项目科学评估、激励相容和动态调节机制,加快策划、招引、落地一批符合国家战略和成都优势的重大产业化、基础设施和公共服务项目。坚持以项目为中心、以产业功能区为载体,强化产业建链、补链、强链和资金、人才、土地要素保障,主攻科技含量高、资本密度高、投入产出高、产业关联度高的大项目、好项目,加快形成产业协作配套、集群培育优势。
二是持续强化营商环境建设。进一步深化“放管服”改革,放宽金融、制造业等行业企业准入门槛,压缩项目审批、企业开办等时间,构建行政审批、市场监管、政务服务一体化运行体系,最大程度利企便民。全力促进“政策式降成本”转向“改革式降成本”,如全面清理政府和国有企业拖欠民营企业账款、全流程在线开展政府采购信用融资等,切实降低制度性交易成本和企业税费负担,帮助企业轻装上阵、聚力发展。提升市场化、国际化、法治化、便利化水平,推动普遍落实“非禁即入”,出台新型政商关系行为清单,构建企业全生命周期的综合服务体系,建立领导干部常态化听取意见制度,促进商品和要素自由流动,增强城市投资竞争力。
三是着力稳定城市物价水平。系统开展“一城一策”试点,加快建立房地产市场平稳健康发展的长效机制,既充分把握近期土地市场回暖的有利条件,合理安排土地出让时序、节奏、结构和规模,又正确引导预期,促进供求平衡,坚决遏制房价上涨。重点检查市区规模型商场、旅游景区、车站码头、宾馆餐饮等商业流通领域价格行为,提高“菜篮子”“肉篮子”“果篮子”保障水平,确保市民生活必需品的价格稳定和供应充足。加强企业生产要素成本的监测预判,完善生产要素和资源价格形成机制,积极推进电费、水费、气费等企业生产要素成本实质降低。
(课题组成员:高翔 王朝晖 李晓斌 杨锦地 何西龙 陈雪琳 杨雅寒 张晓龙 执笔人:何西龙)
责任编辑 张蕊
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