时间:2020-08-14 作者:本刊记者|★刘慧娴★
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摘要:
医药卫生事业关系亿万人民的健康,关系千家万户的幸福,是人民最关心最直接最现实的利益问题。推进医疗卫生领域各级财政事权和支出责任划分改革是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措,是理顺医疗卫生领域政府间财政关系的前提和基础,也是事关医疗卫生事业健康发展的重大改革事项,对于推进健康中国建设具有重要意义。《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》实施一年来,各地改革稳步推进。本期专题约请安徽等地方分享推进医疗卫生领域省以下财政事权与支出责任划分改革的经验,以飨读者。
2019年1月1日实施的《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》,是我国首个公布的细分基本公共服务领域央地财政事权和支出责任划分改革方案,对其他领域推进事权划分改革起到了示范引导作用。一年来,这项改革在各地稳步推进。
“没有全民健康,就没有全面小康。”
人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志,医疗卫生是保障人民健康的重要民生事业。党的十九大提出实施健康中国战略。习近平总书记指出,“没有全民健康,就没有全面小康。”“使全体中国人民享有更高水平的医疗卫生服务也是我们两个百年目标的重要组成...
医药卫生事业关系亿万人民的健康,关系千家万户的幸福,是人民最关心最直接最现实的利益问题。推进医疗卫生领域各级财政事权和支出责任划分改革是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措,是理顺医疗卫生领域政府间财政关系的前提和基础,也是事关医疗卫生事业健康发展的重大改革事项,对于推进健康中国建设具有重要意义。《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》实施一年来,各地改革稳步推进。本期专题约请安徽等地方分享推进医疗卫生领域省以下财政事权与支出责任划分改革的经验,以飨读者。
2019年1月1日实施的《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》,是我国首个公布的细分基本公共服务领域央地财政事权和支出责任划分改革方案,对其他领域推进事权划分改革起到了示范引导作用。一年来,这项改革在各地稳步推进。
“没有全民健康,就没有全面小康。”
人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志,医疗卫生是保障人民健康的重要民生事业。党的十九大提出实施健康中国战略。习近平总书记指出,“没有全民健康,就没有全面小康。”“使全体中国人民享有更高水平的医疗卫生服务也是我们两个百年目标的重要组成部分”。推进医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措,是理顺医疗卫生领域政府间财政关系的前提和基础,也是事关医疗卫生事业健康发展的重大改革事项,对于推进健康中国建设具有重要意义。
合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障,是建立现代财政制度的重要内容,是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。党的十八届三中、四中、五中全会明确提出了建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化法律化的要求。2016年8月,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,明确了财政事权和支出责任划分改革的总体要求、划分原则、主要内容、配套措施等,同时,明确要求医疗卫生等基本公共服务领域在2017—2018年取得突破性进展,2019—2020年基本完成改革。2019年初,国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,明确基本医疗保障、基本卫生计生等基本公共服务领域中央与地方共同财政事权范围。
按照我国医疗卫生体制,医疗卫生领域财政事权主要包括公共卫生、医疗保障、计划生育、能力建设等四个方面。改革前,我国医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架初步形成,但也存在一些问题,主要是划分体系不够完整,缺乏系统的制度规范;部分事项财政事权划分不明确,地方执行缺乏依据;部分事项财政事权划分不科学,职责交叉重叠;存在多种中央和地方分担比例,支出责任划分不尽合理;部分项目分散、多头管理,财政资金使用效益不高等,需要通过财政事权和支出责任划分改革加以解决。
为此,财政部会同有关部门在对医疗卫生事业的发展规律、财力保障程度等进行深入研究的基础上,制定了《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》,经国务院批准以国办名义印发。《方案》提出,要充分发挥中央统一领导、地方组织落实的制度优势,按照加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系的要求,坚持把人民健康放在优先发展的战略地位,大力支持实施健康中国战略,深化医药卫生体制改革,促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接,努力为人民群众提供全方位全周期健康服务,推动建立医疗卫生领域可持续的投入保障长效机制并平稳运行。通过改革,形成权责清晰、依法规范、运转高效的医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分模式,提高基本医疗卫生服务的供给效率和水平。
按照公共卫生、医疗保障、计划生育、能力建设四方面划分财政事权和支出责任
《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》明确了改革需要坚持的基本原则:一是坚持政府主导,促进人人公平享有。科学界定政府、社会和个人投入责任,坚持政府在提供基本医疗卫生服务中的主导地位,加大政府卫生投入,大力支持深化医药卫生体制改革,促进完善生育政策,加大对贫困地区和贫困人口的支持力度,推动实现人人享有基本医疗卫生服务。坚持政府主导与发挥市场机制作用相结合,完善财政投入机制,鼓励通过政府购买服务等方式提高医疗卫生领域投入效益。二是坚持遵循规律,适度强化中央权责。遵循财政事权和支出责任划分的一般规律,科学合理划分医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任。以全国性或跨区域的公共卫生服务为重点,适度强化中央财政事权和支出责任。属于中央与地方共同财政事权的,由中央统一制定国家基础标准或提出原则要求。三是坚持问题导向,统筹兼顾突出重点。聚焦当前划分体系存在的主要问题,坚持医疗卫生领域全覆盖,提高划分体系的完整性;深入分析各项基本医疗卫生服务的性质和特点,提高划分体系的科学性;合理确定中央与地方支出责任分担方式,提高划分体系的规范性;统筹推进项目优化整合,提高财政资金的使用效益。四是坚持积极稳妥,分类施策扎实推进。在保持现有财政事权和支出责任框架总体稳定的基础上,兼顾当前和长远,分类推进改革。对现行划分较为科学合理且行之有效的事项,予以确认;对现行划分不尽合理且改革条件成熟的事项,进行改革调整;对尚不具备改革条件的事项,暂时延续现行划分格局,并根据相关领域体制机制改革进展情况及时作相应调整。
《方案》根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,按照实施《“健康中国2030”规划纲要》、深化医药卫生体制改革的总体要求,分别划分了公共卫生、医疗保障、计划生育、能力建设四个方面的财政事权和支出责任。《方案》呈现了以下四个方面的亮点:
一是强化了中央权责。明确将全国性或跨区域的重大传染病防控等重大公共卫生服务,主要包括纳入国家免疫规划的常规免疫及国家确定的群体性预防接种和重点人群应急接种所需疫苗和注射器购置,艾滋病、结核病、血吸虫病、包虫病防控,精神心理疾病综合管理,重大慢性病防控管理模式和适宜技术探索等内容,上划为中央财政事权,由中央财政承担支出责任。同时明确中央所属医疗卫生机构改革和发展建设、中央卫生健康管理事务和中央医疗保障能力建设也属于中央财政事权,由中央财政承担支出责任。
二是完善了分担比例。在财政事权和支出责任划分改革中,中央财政事权或地方财政事权及支出责任划分相对清晰;共同财政事权和支出责任划分是整个财政事权和支出责任划分改革的重点和难点。《方案》明确基本公共卫生服务、城乡居民基本医疗保险补助、医疗救助、计划生育扶助保障、国家根据战略规划统一组织实施的卫生健康能力提升项目和中医药事业传承与发展等6项具体事项为中央与地方共同财政事权,其中,公共卫生服务、城乡居民基本医疗保险补助和计划生育扶助保障均按照地区不同中央承担10%—80%责任。具体来看,中央分档分担办法为:第一档包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省(自治区、直辖市),中央分担80%;第二档包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10个省,中央分担60%;第三档包括辽宁、福建、山东3个省,中央分担50%;第四档包括天津、江苏、浙江、广东4个省(直辖市)和大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市,中央分担30%;第五档包括北京、上海2个直辖市,中央分担10%。有关专家认为,这是此次医疗卫生领域央地权责划分中的一大亮点,共同事权和支出责任更加清晰。根据各地经济社会发展情况不同,中央承担不同的比例也更合理科学。
三是推进了项目整合。《方案》对部分项目进行了整合,例如将原重大公共卫生服务和计划生育项目中的妇幼卫生、老年健康服务、医养结合、卫生应急、孕前检查等内容划入基本公共卫生服务,使项目分类更加科学。同时规定新划入基本公共卫生服务的项目由各省份结合地方实际自主安排,资金不限于基层医疗卫生机构使用。
四是规范了保障标准。《方案》明确中央制定基本公共卫生服务人均经费国家基础标准、计划生育扶助保障补助国家基础标准,并根据经济社会发展情况逐步提高。明确为中央与地方共同财政事权的事项中,基本公共卫生服务、计划生育扶助保障等中央制定国家基础标准的事项,地方政府可以在确保国家基础标准全部落实到位的前提下,在国家基础标准之上合理增加保障内容或提高保障标准,增支部分由地方财政负担。对于医疗救助、卫生健康人才队伍建设、重点学科发展等不易或暂不具备条件统一制定国家基础标准的事项,中央提出原则要求并设立绩效目标,地方据此自主制定本地区标准,中央财政给予适当补助。地方政府制定出台地区标准要充分考虑区域间基本医疗卫生服务的公平性、当地经济社会发展水平和财政承受能力,确保财政可持续。地区标准高于国家基础标准的,需事先按程序报上级备案后执行;地方政府出台涉及重大政策调整等事项的,需事先按程序报中央有关部门备案后执行。
《方案》规定,地方所属医疗卫生机构改革和发展建设、地方自主实施的卫生健康能力提升项目、地方卫生健康管理事务、地方医疗保障能力建设4个事项属于地方财政事权,由地方财政承担支出责任。同时,在深化医药卫生体制改革期间,中央财政对地方推进公立医院综合改革、实施国家基本药物制度、提升困难地区服务能力、地方医疗保障能力建设等按规定给予补助。
有关专家认为,《方案》初步构建了权责清晰、依法规范、运转高效的医疗卫生领域财政事权和支出责任划分模式,为促进医疗卫生事业的健康发展提供了坚强保障,将有力推动医药卫生体制改革的深化。
精心组织实施,确保改革顺利推进
医疗卫生领域财政事权和支出责任划分是中央与地方财政事权和支出责任划分改革的重要内容,《方案》出台以来,各地区、各部门高度重视,加强组织领导,密切协调配合,结合实际细化政策措施,精心组织实施,确保改革顺利推进。
一是协同推进相关改革。将中央与地方财政事权和支出责任划分改革同深化医药卫生体制改革紧密结合、统筹推进,着重健全城乡居民基本医疗保险稳定可持续的筹资和报销比例调整机制,合理确定政府与个人分担比例,推进公立医院体制机制改革,强化区域卫生规划约束力等,形成两项改革良性互动、协同促进的局面。
二是完善省以下分担机制。各省结合省以下财政体制,合理划分医疗卫生领域省以下各级政府的财政事权和支出责任。明确省级政府在推进区域内基本公共服务均等化方面的职责,加大对区域内困难地区的转移支付力度。将适宜由更高一级政府承担的基本医疗卫生服务支出责任上移,避免过多增加基层政府支出压力。
三是强化支出责任落实。中央财政和地方财政按照确定的支出责任合理安排预算,根据“谁使用、谁负责”的原则全面实施绩效管理,保障基本医疗卫生服务的有效提供。对地方政府合理制定保障标准、落实支出责任存在的收支缺口,除符合区域卫生规划的医疗卫生机构基本建设等资本性支出可通过依法发行地方政府债券方式安排外,主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。中央财政加大对困难地区的均衡性转移支付力度,促进基本公共服务均等化。
四是修订完善规章制度。在全面系统梳理的基础上,抓紧修订完善具体项目管理办法和转移支付资金管理办法等规章制度。各地区相关部门及时推动将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定,加强法治化、规范化建设,确保行政权力在法律和制度的框架内运行。
据悉,河北、山西、辽宁、吉林、安徽、山东、河南、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、新疆等地已经陆续出台了医疗卫生领域省以下财政事权和支出责任划分改革实施方案,改革正在有序推进。
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