时间:2020-01-14 作者:夏源|杨兴龙 (作者单位:重庆内控科技中心 中国财政科学研究院)
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摘要:
为认真贯彻落实党的十八届四中全会精神,财政部下发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》,力争到2020年,基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的,权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。今年1月,财政部党组书记、部长、内部控制委员会主任刘昆主持召开内控委会议,要求各单位必须推动内控工作从“立规矩”向“见成效”转变,努力形成内控工作齐抓共管、内控制度有效管用、内控执行真正到位的内控工作新局面。
重庆市财政局历来高度重视行政事业单位内部控制体系建设,2016年7月对全市单位内部控制建设工作提出具体要求;2018年1月印发《重庆市财政局关于开展行政事业单位内部控制建设监督检查工作的通知》,明确全市行政事业单位内部控制建设评价标准并划定底线、组织开展严格的监督检查;2019年5月发布《关于进一步加强行政事业单位内部控制建设的通知》,要求各单位在第一阶段成果基础上根据实际情况,系统性验证完善及优化制度流程,对合规性建设成果进行测试。
2018年内控建设监督检查工作通知发布以来,重庆市各行政事业单位内控建设进展顺利。截至去年12月底,市级单位的合格率由33.3%提高至7...
为认真贯彻落实党的十八届四中全会精神,财政部下发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》,力争到2020年,基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的,权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。今年1月,财政部党组书记、部长、内部控制委员会主任刘昆主持召开内控委会议,要求各单位必须推动内控工作从“立规矩”向“见成效”转变,努力形成内控工作齐抓共管、内控制度有效管用、内控执行真正到位的内控工作新局面。
重庆市财政局历来高度重视行政事业单位内部控制体系建设,2016年7月对全市单位内部控制建设工作提出具体要求;2018年1月印发《重庆市财政局关于开展行政事业单位内部控制建设监督检查工作的通知》,明确全市行政事业单位内部控制建设评价标准并划定底线、组织开展严格的监督检查;2019年5月发布《关于进一步加强行政事业单位内部控制建设的通知》,要求各单位在第一阶段成果基础上根据实际情况,系统性验证完善及优化制度流程,对合规性建设成果进行测试。
2018年内控建设监督检查工作通知发布以来,重庆市各行政事业单位内控建设进展顺利。截至去年12月底,市级单位的合格率由33.3%提高至75%,合规性建设开局良好,初步形成了“三个全面”的单位内控体系;各区县均按照文件要求组织开展对辖区预算单位合规性内控体系建设情况的监督检查,多数行政事业单位通过自建或者邀请第三方协助的方式完成内部控制建设,顺利通过财政监督检查。
重庆市区县(以下称A区)财政局将推动全区内控体系建设持续深入作为年度重点工作之一。今年年初印发文件开展行政事业单位内部控制执行有效性评价工作,委托重庆内控科技中心专家团队于2019年5—6月期间,对所辖290家预算单位所提交内部控制报告及其佐证材料进行复核评分。结果显示:区级单位的有效性检查平均分为40.15分;50分以上单位不足10家,占比2.76%。而该区于2018年组织开展的合规性监督检查中,全区预算单位合格率已达到95.51%,居于全市前列。上述情况表明,该区多数行政事业单位内部控制体系虽已建立,但尚未能落地实施和有效运行,离市财政局提出的“见成效”要求还有不小差距,仍需持续推动。
经过深入分析、细致研判,我们将造成A区两次检查巨大反差的原因概括如下:
一是两个阶段核查标准不一致。第一阶段合规性监督检查,主要看佐证材料的完备情况,无论是否符合单位实际情况,只要单位按照评分要求提供了相应业务环节的材料,即视为“建立”,可以得到相应的分数;而第二阶段有效性检查,审核关键点是设计和执行两个层面的“有效性”,比如要比对实际操作生成的表单与单位前期建立的制度、流程、职责清单中的描述是否一致,典型的如预算申请审批表、内部预算分解表、费用报销单等。若出现无表单佐证、表单控制要素不全、表单审批情况有差异,均视为“无效”,要被扣减分数甚至完全不得分。
二是部分单位合规性内控成果建设质量不高。通过第一轮合规性建设,绝大多数单位实现了内控体系的建立健全,但是无论从规范性还是精细度,却无法满足落地运行的要求。比如,有些单位内控建设时没有建立区域内控标准,也没有将单位现有管理办法与内控标准相比对,完成差异分析表进而形成风险评估报告,使得风险评估环节流于形式,也导致单位内控建设缺乏标准指引,甚至部分操作与本区域的财政要求相悖;再如,有些单位内控制度与单位组织架构和业务类型不相符,造成制度腾空于实际之上,没有相关的材料能够佐证执行等情况;同时,部分单位的流程梳理也没有做实,其流程说明中未完全写明主责部门、主责岗位、控制文档,分级授权要求、风险描述等关键控制点,尤其是缺少对关键流程步骤的“控制审核要素”,使得关键业务操作缺少“执行标准”,如此内控不能落地也就不难理解了。
三是有效性建设的难度和专业性大大增加。合规性阶段主要分为理念认同、启动建立、建立健全等步骤,成果要求偏重形式,反馈成效快,普通中介机构都可完成;而有效性阶段过程中需综合运用不相容岗位相分离、内部授权审批控制、归口管理等方法进行内部控制,达到人、岗、责真正的匹配和制度执行有力等要求,进而将内部控制建设与规范管理、依法行政、廉政风险防控机制建设乃至与审计纪检和巡视等无缝对接,需要较长的磨合过程。本质上,有效性建设是一项重大的管理制度创新、人员观念创新、工作运转模式创新的落地工作,需单位各层人员从单位实际情况出发发现问题、探讨问题、总结问题,共同努力找出影响有效性无法真正运转的根源所在。与合规性阶段相比,显然难度系数大幅度提升,若单位专业性难以匹配,落地实施过程也将遭遇瓶颈,需要专业度更高的咨询机构提供支持。
从建设周期看,行政事业单位内控建设至少要经历两个阶段:一是由简单到复杂,各项制度规范从无到有,这就是合规性建设;接下来应该是由繁到简,由全面覆盖到重点深化,这是有效性建设需要重点解决的。例如部门预算和决算、财政收入登记确认、财政票据管理、政府集中采购中等,需要严格执行财政的程序性要求,所有操作都在系统内留痕,那么在有效性建设中就要尽量简化;相反的,有些环节在目前单位管理中相对薄弱,外部法规也缺少明确具体指导规范,例如针对50万限额以下自主采购的采购方式,以及采购需求论证和采购验收等关键环节,需要重点强化,充分考虑到各个环节和各种可能的情形和潜在的风险。
实践表明,以评促建是内部控制建设实施的必经之路和有效手段。于行政事业单位内部控制而言,通过核查分析内部控制报告编报情况,找出单位内部隐藏的问题,方便后期采取适当方式,推动单位内控建设从“立规矩”向“见成效”转变。内控体系“见实效”并非容易之事,建设和执行期间定会发生多种不可预见的问题。但正是因为如此,各区域行政事业单位需牢牢掌握内控的内涵,将合规性设置的控制文档切实落地,严格把控审核要素,真正起到内控的效用。各行政事业单位将内部控制有效性建设与“不忘初心、牢记使命”主题教育结合起来,坚持全面推进、科学规划、问题导向、共同治理四项原则,推动内部控制体系在单位实施运行并根据反馈意见不断完善迭代,推动单位各项经济业务活动逐步实现制度化、流程化和标准化管理,达到“用起来、有实效”的最终效果。通过上述分析研判,A区财政局将组织开展全区行政事业单位有效性建设业务培训,通过“单位自主整改+专家辅导+现场检查”的组合拳,推动各部门和各单位通过内控体系建设不断提升内部管理水平和治理效能。
责任编辑 雷艳
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