时间:2020-01-15 作者:施青军 (作者单位:中央财经大学政府管理学院)
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摘要:
《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出,要建立重大政策和项目的事前绩效评估(评价)机制。这是党和政府对绩效评价工作提出的一项新的任务,也是全面实施预算绩效管理的必然要求。这项新任务不同于我国现行的预算评审工作。预算评审是对项目支出预算的完整性、必要性、可行性和合理性进行的一种审核,其主要的任务是决定项目的方案是否可行,资金预算是否科学合理,解决的主要是财政支持多少的问题。而事前绩效评估的主要目的是弄清楚项目到底有没有必要做,通过什么方式做得最好,绩效目标是不是科学合理,资金预算是不是做得实。其重点是评估项目该做还是不该做,主要解决的是财政支持与否的问题。
从内容上看,事前绩效评估与项目预算评审也有着显著的不同。根据《财政部关于加强中央部门预算评审工作的通知》(财预〔2015〕90号)的规定,预算评审的内容主要包括完整性、必要性、可行性和合理性等方面,主要是对项目合规性的一种审核。事前绩效评估则不然,主要是对项目效益性(成本效益性)的一种审核。根据《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,事前绩效评估需要重点论证的是立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实...
《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出,要建立重大政策和项目的事前绩效评估(评价)机制。这是党和政府对绩效评价工作提出的一项新的任务,也是全面实施预算绩效管理的必然要求。这项新任务不同于我国现行的预算评审工作。预算评审是对项目支出预算的完整性、必要性、可行性和合理性进行的一种审核,其主要的任务是决定项目的方案是否可行,资金预算是否科学合理,解决的主要是财政支持多少的问题。而事前绩效评估的主要目的是弄清楚项目到底有没有必要做,通过什么方式做得最好,绩效目标是不是科学合理,资金预算是不是做得实。其重点是评估项目该做还是不该做,主要解决的是财政支持与否的问题。
从内容上看,事前绩效评估与项目预算评审也有着显著的不同。根据《财政部关于加强中央部门预算评审工作的通知》(财预〔2015〕90号)的规定,预算评审的内容主要包括完整性、必要性、可行性和合理性等方面,主要是对项目合规性的一种审核。事前绩效评估则不然,主要是对项目效益性(成本效益性)的一种审核。根据《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,事前绩效评估需要重点论证的是立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性和筹资合规性等五个方面的内容。很显然,与预算评审的“四性”相比,事前绩效评估强调的是对项目必要性、绩效目标合理性和投入经济性等进行评估。以下,我们依据绩效评价的相关理论,按照《意见》的“五性”要求,分析和阐述我国开展事前绩效评估的思路与方法。
(一)项目立项的必要性评估
项目立项必要性评估是事前绩效评估的第一步,其重点是项目的需求评估(需求分析)。进行需求评估的主要目的是确定是否真的存在实施项目的需求,如果确实存在这种需求,那么什么样的项目服务最适合满足这种需求。其基本的任务包括:界定社会问题的精确概念,评估社会问题存在的范围,定义和识别项目干预对象,准确描述项目干预对象所需范围的性质。如果在项目开始时,根本不存在什么问题或项目提供的服务与社会问题实际上无关,那么,项目就没有立项的必要。进行需求评估,评价者通常要分析和利用现有的统计资料或者进行深入的社会调查。
此外,项目立项的必要性评估还要对以下事项进行分析:项目的立项依据是否充分、项目的需求或问题是否是市场失效、项目与部门职责和宏观政策的衔接性是否紧密,以及与其他项目是否存在交叉重复等。这里市场失效的分析,就是将政策必要性、需求的来源与市场失灵联系起来,以判断该问题是否属于市场失灵,从而决定是否需要政府干预。
(二)绩效目标合理性的评估
事前绩效评估的第二步是对绩效目标的合理性进行评估。项目绩效目标是判断项目实施是否成功,以及预算配置是否恰当的主要依据。因此,开展事前绩效评估,必须要确定是否有明确的、可计量的绩效目标,以及绩效目标的设置是否科学、合理。如果项目没有明确的绩效目标,或者绩效目标的设置有误,那么该项目就不应支持。
绩效目标的评估一般建立在需求评估的基础上。公共政策或项目活动通常用于解决某些社会问题、满足某种社会需要,或通过满足某种公共利益,以此改善一些不理想的社会状况。这样产生的积极影响构成了公共政策的绩效目标。财政部在《中央部门预算绩效目标管理办法》 (2015)中指出,“绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的预期产出和效果”。这表明,绩效目标反映的是预算资金的预期产出和效果。项目产出与效果均代表了项目的结果,但它们却是两个不同层面的概念。“产出”指的是预算资金在一定期限内预期提供的公共产品和服务的情况;“效果”则指的是产出带给目标受众或服务对象的实际利益,它反映了公众或顾客的某种社会需要的满足。相对于“政策产出”来说,“政策效果”更为重要,因为它反映了绩效目标的本质内容,体现了预算为民服务的基本理念。为此,事前绩效目标评估的重点就是政策的预期效果。具体来说,其关注的主要问题如下:
一是政策要解决的社会问题是什么?与解决这些社会问题相对应,项目的主要目标(绩效目标)是什么?该目标的时间框架是什么?目标受众是那些人和组织?
二是为了实现主要的绩效目标(政策效果),所需要的政策产出是什么?用什么指标来衡量上述的政策产出和政策效果?指标的数据来源是哪些?
三是政策的绩效目标能否实现?或者说,政策所面临的主要的挑战与障碍有哪些?社区或利益群体中哪些条件有利于绩效目标的实现?
在我国,进行绩效目标评估,一般都需要借助于审核项目的绩效目标申报表(见下表)。根据财政部印发的《中央部门预算绩效目标管理办法》(2015),对绩效目标合理性的分析应当包括以下内容:一是完整性审核。绩效目标的内容是否完整,绩效目标是否明确、清晰。二是相关性审核。绩效目标的设定与部门职能、事业发展规划是否相关,是否对绩效目标设定了相关的绩效指标,绩效指标是否细化、量化。三是适当性审核。资金规模与绩效目标是否匹配,在既定资金规模下,绩效目标是否过高或过低;或者要完成既定绩效目标,资金规模是否过大或过小。四是可行性审核。绩效目标是否经过充分论证和合理测算。所采取的措施是否切实可行,并能确保绩效目标如期实现。综合考虑成本效益,是否有必要安排财政资金。
(三)实施方案可行性的评估
事前绩效评估的第三步是项目实施方案可行性的评估。实施方案可行性评估的内容一般包括:项目实施方案、项目可行性研究及项目预算表。
在政策绩效目标评估之后,就需要分析和评估实现目标的计划与方案,即分析项目是否具有一个有条理且可靠的实施计划,也就是要依据绩效目标评估项目实施的方案是否科学、合理、可行。一般而言,一个良好的政策(项目)实施方案具有以下特点:能最大限度地实现政策(绩效)目标;能最少地付出政策代价(成本最低);能对多种风险具有最大的应变性;能在政策实施中产生最小的负面效应。
政策实施需要资源,特别是需要预算资金。这里之所以特别强调资金或成本因素,是因为实施政策所付出的成本高低,集中反映了政策方案可行性的大小。项目实施方案中如果预算金额太高,即使从目标分析看是很好的,但其可行性仍然存疑。因此,必须要对项目的预算进行具体的分析和计量,评估项目预算编制是否符合相关规定,依据是否充分,费用测算标准是否合理等。另外,还要评估实施方案是否具有应变性。政策执行过程中,不可能一帆风顺,总会遇到意外或反常的情况。能否承受外界条件的突然变化,基本不改变政策实施的总进程,这是检验项目实施方案应变性的主要标志。总之,要把项目的需要和可能结合起来,综合评估项目实施方案。
在国际上,进行政策或项目实施方案的评估,一般都需要借助于分析和评估项目的逻辑模型(或结果链)。项目逻辑模型是一种概念体系,也就是关于为实现政策或项目目标应该做些什么的设想,是政策正确执行的基础。如果项目的逻辑模型是明确合理的,就会明确地界定项目的功能和影响,阐述项目的活动以及作为该活动的预期结果。一个好的项目逻辑模型能使我们知道怎样做才能达到项目目标,哪些事情是项目必须做的。相反,一个差的项目逻辑模型就算执行没有问题,项目也不能产生预期的结果。所以,在实施方案可行性评估中,我们也可以利用项目逻辑模型这一工具,通过评估项目逻辑模型(或结果链)的优劣,评价项目实施方案的可行性。这种评估具有重要的意义,因为如果项目建立在含混或错误的概念基础上,那么项目获取预期结果的希望或可能性就很小。
如果要评估项目的逻辑模型,必须在分析和评估之前通过一定的方法提炼并描述项目逻辑模型。其方法包括研读项目文件、访谈项目人员和其他项目方,以及观测项目行动等。特别重要的是,要清晰地组织和具体地陈述项目目标和项目活动如何带来项目的预期结果。对项目逻辑模型最重要的评估依赖于对项目的具体干预与项目预期目标的比较。仔细检查逻辑模型的各个环节及其联系(投入、活动、产出和成效)就会发现项目是否提供了一个改善全部问题的合理计划。评估项目逻辑模型的另一个方法是,通过项目方和其他知情者评判项目逻辑模型是否明确可行、建构恰当。
(四)投入经济性的评价
事前绩效评估的第四步是投入经济性(成本效益性)评价。投入经济性评价是一种经济评价,它通过将项目成本与效果联系起来进行比较,帮助决策者进行项目选择和资源配置。投入经济性评价一般需要回答以下问题:一是项目(政策)的真实成本是什么?二是取得的结果能否证明资源的投入是正当的?三是目前的选择是否是实现预定结果最有效方式,换言之,能否通过其他方式以更低的成本获得同样的结果?四是多余的资源该如何使用?
为了回答这些问题,人们经常需要运用以下三大经济评价方法:成本——效益分析(CBA)及其两大变式成本——效果分析(CEA)和成本——效用(CUA)分析。在这些方法中,项目成本均可量化为货币,但是对收益的量化存在着差异。其中,成本——效益分析(CBA)将成本与收益均量化为货币,计算是否存在社会净收益;成本——效果分析(CEA)将成本与单一的非货币化产出(产出单位)进行比较;成本——效用(CUA)则与一个包含多种结果的非货币化的指标(例如“质量调整寿命年”)进行比较。
成本——效益分析为项目选择提供了一个通用的衡量尺度,可帮助我们在资源使用的备选方案中进行优化选择。但是,运用该方法有着明显的局限性。由于要量化项目所有的(或大部分)成本和收益,无论是在技术上还是实践上,都是一个难度很大的问题。因此,在事前绩效评估中,人们更为常用的是成本——效果分析(CEA)和成本——效用(CUA)分析。
(五)筹资合规性的评估
项目筹资合规性的评估虽然不属于事前绩效评估的重点,但是,它是效益性评估的基础和前提。由于许多的公共政策或项目资金除了来源于财政预算资金,还可能来源于金融部门和社会的资金,因此,我们也需要对这些筹资的合规性进行必要的考察和分析。
责任编辑 张小莉
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