时间:2020-01-15 作者:刘国永|崔方珍|李文思 (作者单位:上海闻政管理咨询有限公司 上海财经大学公共经济与管理学院)
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摘要:
政府预算绩效管理,是以某一层级政府的全部预算收支为对象开展的绩效管理。“财政是庶政之母”,预算是财政管理的核心,是政府履职的财力保障,也是政府活动和宏观政策的集中反映。政府预算绩效是衡量政府绩效的主要内容之一,本质上反映的是各级政府工作和服务绩效。开展政府预算绩效管理,宏观上可以促进以结果为导向的高效、精细化的现代财政体制的建立;也有利于转变政府职能,促进服务型政府的建立。
一段时间以来,我国预算绩效管理主要针对的是财政支出资金,而《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中对于政府预算绩效管理的要求是将政府收入支出全部纳入绩效管理。这主要是因为:一方面预算管理本身包括收入预算与支出预算,将收入预算纳入绩效管理使得预算绩效管理更加全面和完整;另一方面许多地方财政支出不足的根源为财政收入质量不佳,比如为短期提高经济增速大幅举债造成财政收入长远受限。换言之,以往单纯针对财政支出的绩效管理已不能解决当前我国不断加剧的财政收支矛盾。因此,有必要扩大预算绩效管理的视野和格局,...
政府预算绩效管理,是以某一层级政府的全部预算收支为对象开展的绩效管理。“财政是庶政之母”,预算是财政管理的核心,是政府履职的财力保障,也是政府活动和宏观政策的集中反映。政府预算绩效是衡量政府绩效的主要内容之一,本质上反映的是各级政府工作和服务绩效。开展政府预算绩效管理,宏观上可以促进以结果为导向的高效、精细化的现代财政体制的建立;也有利于转变政府职能,促进服务型政府的建立。
一段时间以来,我国预算绩效管理主要针对的是财政支出资金,而《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中对于政府预算绩效管理的要求是将政府收入支出全部纳入绩效管理。这主要是因为:一方面预算管理本身包括收入预算与支出预算,将收入预算纳入绩效管理使得预算绩效管理更加全面和完整;另一方面许多地方财政支出不足的根源为财政收入质量不佳,比如为短期提高经济增速大幅举债造成财政收入长远受限。换言之,以往单纯针对财政支出的绩效管理已不能解决当前我国不断加剧的财政收支矛盾。因此,有必要扩大预算绩效管理的视野和格局,将政府预算作为一个整体加以审视,逐步建立完整的政府预算收支绩效管理体系,全面提升预算绩效管理水平,增强财政可持续性。在此背景下,政府预算绩效该如何管理,从哪些维度、用什么标准去衡量,以及如何将结果付诸应用等,成为亟待在制度和技术层面创新与解决的问题。
政府预算绩效管理与政府绩效管理的联系与区别
政府预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,二者相互联系。预算是政府履行职能的物质保障、政策工具和监管手段,是政府主要职能和施政理念的体现。由于现代预算制度是政府公共财政的核心,因此,政府预算绩效既是衡量政府绩效的主要指标和重要内容,也是影响政府其他功能性绩效的关键因素。政府预算绩效管理服务于政府绩效管理,与政府施政方向一致,二者的根本目的相同。推行政府预算绩效管理有利于提高公共服务质量,进一步转变政府职能,有效提升政府绩效。
政府预算绩效管理与政府绩效管理又存在一定的区别,主要在于二者的侧重点不同。政府绩效是包括预算管理在内的多种因素综合作用的结果,一般来讲,政府绩效主要包括政府业绩、政府行政效率、政府效能、政府行政成本等四个维度,其中政府业绩、行政成本维度与预算绩效管理密切相关。但从政府角度来看,政府绩效管理强调政府整体层面的绩效,往往更重视政府履职结果,预算投入及其管理只是其中一个重要的方面。预算绩效管理注重支出的责任和效率,关注财政资金的科学合理配置,强调财政投入和产出的关系,主要目的是改进政府预算管理,提高公共支出效率和资金使用效益。
政府预算绩效管理的参与主体
政府预算绩效管理的主体是指参与实施政府预算绩效管理的机构或单位,从理论上来看,主要包括各级人民代表大会,各级党委、人民政府以及具有专业能力的第三方机构等。各主体的具体职责如下:
一是各级人民代表大会。各级人民代表大会是我国的权力机关,而各级人民代表大会常务委员会是其常设机构。在政府预算绩效管理过程中,人大作为预算的审议主体,是全体人民的利益代表,发挥着重要的监督职责。具体表现在,审核本级政府下年度预算绩效目标,监督政府预算绩效实现情况,并对改进政府预算绩效提出意见和建议。
二是各级党委、人民政府。各级党委、人民政府是本级预算绩效管理的责任主体,对本地区政府预算绩效负责。在政府预算绩效管理中,各级党委、人民政府需要根据相关的预算绩效管理规章制度,总体规划、组织实施本级政府的预算绩效管理工作,按规定编报年度政府预算绩效目标,并对预算执行进行监控,对执行过程中发现的问题及时进行整改;组织实施本级及下级政府预算绩效评价工作,并按规定向社会公众公开绩效评价结果。
三是第三方机构。为保证预算绩效管理工作的真实性和有效性,预算绩效管理主体组织开展绩效目标评审、绩效跟踪、绩效评价,可以根据需要聘用和委托专家、中介机构等第三方实施。
政府预算绩效管理的重点
按照《意见》的要求,要将各级政府收支预算全面纳入绩效管理,即对新《预算法》规定的“四本预算”都应在收入和支出两条线上落实绩效标准。而从政府预算管理的过程来看,不同的环节对预算的管理与目标要求有所差异,因而绩效的侧重点也有所不同。有鉴于此,本文将以预算管理环节为主线,从预算的编制和执行角度,分别对政府(收入——支出)预算的绩效要点进行分析,并构建出对应的政府预算绩效指标体系。
——预算编制阶段。预算编制决定着政府收支活动范围的界定和倾向,提高预算编制的质量是政府预算绩效管理的源头和首要阶段。政府预算编制绩效强调资源的分配绩效,要求在编制预算时订立科学的绩效目标,做到目标与预算相匹配,并预测目标的可行性,并分析可能造成目标偏离的各种因素。
收入方面:政府预算收入目标要实事求是、积极稳妥、讲求质量,必须与社会发展水平相适应,不能脱离实际制定增长目标。具体而言:一是要关注各项税收收入是否按照法定税率和税基等指标测算,是否与宏观经济、社会发展指标相协调。二是要关注政府债务的风险水平、债务规模的合理性和可持续性。三是要关注非税收入增长的合规性,土地出让收入增长的适度性以及社会保险基金收入增长的公平性。四是就国有资本经营预算而言,重点应放在纳入国有资本经营预算收入范围的种类是否齐全、确定的上缴比例是否合理以及是否保持逐年增长的态势。
支出方面:要考察各项支出政策以及预算安排是否与相关领域、行业重大方针政策和决策部署相匹配,是否与本地的国民经济和社会发展规划相衔接,以及预算支出总量的可持续性情况等。结合政府职能,可重点关注以下三个方面:一是民生方面,关注以促进社会公平为宗旨的“三农”、教育、医疗卫生、扶贫和就业等支出的倾斜度和合理度。二是经济发展方面,关注基建、环保、科技创新以及产业发展等领域重大投资的确定依据、绩效目标设定情况,以及是否创新项目融资方式,控制政府出资比例并吸引民间资本参与。三是其他方面,关注土地出让收入的支出用途的合规性,国有资本经营收益支出方向与国家重大发展战略的匹配性,社会保险基金投资渠道的有效性和安全性等。
——预算执行阶段。预算执行是预算的具体落实过程,预算执行的绩效管理是预算编制绩效管理的延伸。预算执行涉及面广,影响因素较多,是政府预算绩效管理中的关键环节。该环节更加突出资金使用的效率和有效性。通过对预算绩效目标实现过程的监控,分析预算执行是否支撑绩效目标朝着既定的方向发展,存在哪些问题和矛盾,从而找出实际绩效达成度与应当达到的绩效水平之间的差距。
收入方面:要重点关注超收对经济增长、收入分配的影响效果。我国财政收入连年增长,2018年全国财政总收入超30万亿元。财政收入增长在保障政府履行职能需要的同时,也导致国民收入分配向政府过分倾斜的不合理格局,在很大程度上增加企业负担以及抑制了居民消费需求。因此,在收入预算执行中,要根据经济发展与税源的规模、结构做到应收尽收,避免为了完成预算而采取的收取“过头税”、以及不合理的非税收入增长和虚收空转的现象,同时,关注各项税费减免政策是否严格落实,政府债务举债规模是否超标等。
支出方面:主要关注预算支出是否有效实现了政府履职目标,考察支出对经济、市场和产业发展的促进和调节情况,是否有利于解决发展的不平衡不充分问题;考察预算支出是否有效促进了基本公共服务均等化,是否更好地满足人民日益增长的美好生活需要。另外,预算支出绩效管理还应紧紧围绕财政资金的流向,重点从以下四个方面入手:一是民生性支出的绩效。民生财政是解决我国现阶段经济社会发展中面临的不平衡困境,完善公共财政的根本性要求。关于民生性支出绩效管理要着力从两个方面入手:支出执行的进度和资金的流向,提高支出执行的及时性和均衡性;以及随着民生性财政支出规模的扩大,应注重从支出利益归宿的角度考察各类支出的绩效,从而保证财政民生支出的利益不发生扭曲性转移,能够真正落实到受益者身上和惠民项目上。如对于扶贫资金,重点考察扶持资金是否存在挤占挪用;扶持对象资质是否达标,补助资金是否足额、及时发放;产业发展扶贫政策是否科学合理,能否有效促进贫困户增收脱贫,以确保扶贫资金使用精准。二是财政专项资金的绩效。财政专项资金是指各级政府为完成特定经济、社会发展目标所安排的具有专门用途的财政性资金。经过多年的实践,专项资金除用于民生保障以外,还在产业发展、科技创新等领域发挥了重要的作用。随着我国专项资金规模的扩大,专项资金存在着交叉重叠、退出难、资金使用效益不高等问题;专项资金中用于下级政府的专项转移支付改革与财政事权和支出责任划分改革存在不协调、不配套等问题。因此,专项资金支出方面的绩效管理应重点关注资金支出绩效,确保专项资金专款专用、提高使用效率,同时应结合财政事权和支出责任划分改革的要求,明确各级财政支出责任,相应取消一些违反事权责任安排的转移支付项目,对专项扶持项目对经济发展和社会事业发展带来的直接或间接效益以及持续影响力进行评价,切实发挥专项资金的引导作用。三是土地出让收入使用绩效。随着我国城镇化的加速推进,土地出让收入日益成为城市公共投入的重要资金来源。对土地出让收入使用绩效管理,要看资金是否存在违规使用的情况,还要评估用于城市基础设施建设和民生性支出的比例关系是否合理,以及关注土地增值收益在农民、开发企业和政府之间的分配结构等。四是国有资本经营预算支出绩效。国有资本经营预算的基本属性决定了其目标有双重性。一方面,由于资本具有逐利性,决定了国有资本保值增值,追求利润的特点。另一方面,作为国家宏观调控的手段,国有资本经营预算又有服务于国家重点战略,引领和促进国民经济发展的重任。因此,对国有资本经营预算的绩效管理既要看其盈利情况,更要关注国有资本经营预算支出是否有利于推动国有经济布局和结构调整,是否有利于加快国有企业改革创新,是否有利于发挥国有资本在国民经济命脉和关键领域的主导作用,实现国有经济宏观调控功能等。
深化政府预算绩效管理的路径探索
一是建立健全政府预算绩效管理机制。推进政府预算绩效管理,首先要做好顶层设计。建议从中央到地方自上而下出台全面推进政府预算绩效管理的指导性文件,明确各级、各地区政府预算绩效管理的发展方向、基本目标、工作要求以及职责分工等,为有效实施政府预算绩效管理提供制度保障。同时,逐步完善政府预算绩效管理流程和绩效标准体系,提高实施预算绩效管理的规范化和标准化。
二是选取部分地区试点政府预算绩效评价。在全面开展政府预算绩效管理之前,中央政府可以选取部分有条件的地区开展政府预算绩效评价试点工作。通过试点逐步完善政府预算绩效指标体系,探索创新评价形式、评价方法、评价路径,为全国范围内开展政府预算绩效管理奠定基础。
三是逐步建立同级或跨级政府收入——支出联网监控体系。通过运用现代化信息技术手段,探索形成对财政收入——支出全流程的数字化管理系统,实现同级或跨级收支预算从编制到批准、从执行到决算等各个环节的实时监控,并可进一步利用大数据、人工智能等前沿科技开展跟踪预警和动态干预。通过信息化技术实现区域间、上下级间政府信息共享,为横向间政府预算绩效评比以及改进政府预算绩效管理工作提供技术支撑。这项工作可以目前开展的人大联网监督系统为基础创新推进,建立起政府预算收支动态监控体系,以保证政府预算绩效管理在推进过程中拥有及时、有效的信息数据支持。
责任编辑 李烝
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