时间:2020-01-15 作者:中国财政科学研究院社会发展研究中心
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摘要:
基本养老保险财政补贴政策评估指标体系应以政策科学理论和公共支出绩效评价的基本原理为理论基础,结合我国老龄化社会的现实需求,主要从政策效益性、政策可持续性、政策公平性、政策效率性、政策外溢性等5个维度展开。
(一)政策效益性指标
1.政策效益性指标的选定(见表1)
2.政策效益性指标的解释
覆盖面:养老保险财政补贴实际受益人数与应覆盖人数之比。凡是接受财政补贴的地区所有领取基本养老金的个人都是财政补贴的覆盖人群。建立这个指标用来衡量财政补贴的受益面和受益人群。
财政补贴占基本养老保险支出比重:接受中央财政补贴的地区基本养老保险总支出中多少来自中央财政的补贴,多少来自地方财政的补贴。这个指标用来衡量财政补贴对养老保险支出的贡献。
中央基本养老保险财政补贴占某省基本养老保险收支差额的比率:基本养老保险收支差额反映地区组织基本养老保险收入和安排支出的努力程度。中央财政补贴占基本养老保险收支差额的比例反映中央财政在收支差额中所负担的份额,体现中央财政对地方养老保险收支差额的负担程度和支持程度。
人均基本养老保险财政补贴额:反映受益人群人均接受财政补贴的份额。体现...
基本养老保险财政补贴政策评估指标体系应以政策科学理论和公共支出绩效评价的基本原理为理论基础,结合我国老龄化社会的现实需求,主要从政策效益性、政策可持续性、政策公平性、政策效率性、政策外溢性等5个维度展开。
(一)政策效益性指标
1.政策效益性指标的选定(见表1)
2.政策效益性指标的解释
覆盖面:养老保险财政补贴实际受益人数与应覆盖人数之比。凡是接受财政补贴的地区所有领取基本养老金的个人都是财政补贴的覆盖人群。建立这个指标用来衡量财政补贴的受益面和受益人群。
财政补贴占基本养老保险支出比重:接受中央财政补贴的地区基本养老保险总支出中多少来自中央财政的补贴,多少来自地方财政的补贴。这个指标用来衡量财政补贴对养老保险支出的贡献。
中央基本养老保险财政补贴占某省基本养老保险收支差额的比率:基本养老保险收支差额反映地区组织基本养老保险收入和安排支出的努力程度。中央财政补贴占基本养老保险收支差额的比例反映中央财政在收支差额中所负担的份额,体现中央财政对地方养老保险收支差额的负担程度和支持程度。
人均基本养老保险财政补贴额:反映受益人群人均接受财政补贴的份额。体现享受基本养老保险人员财政补贴受益程度,既是分析基本养老保险财政补贴受益水平的指标,也是核定基本养老保险财政补贴标准的重要依据。
基本养老保险补贴占城乡居民收入的比重:基本养老保险补贴虽然在城乡居民收入中所占份额不会太高,但显示了财政补贴对提高城乡居民收入的作用,特别是提高领取养老金老年人群收入的作用。衡量城乡居民收入对基本养老保险财政补贴的依赖程度。
基本养老保险财政补贴占中央财政支出的比重:反映中央财政为安排基本养老保险财政补贴调整财政支出结构所做的努力,反映基本养老保险财政补贴对中央财政支出的影响程度。体现中央财政对全国基本养老保险收支的支持力度。也是衡量基本养老保险财政风险的重要指标。
受益群众满意度:反映财政基本养老保险补贴的受益者对财政补贴的额度、地区结构、发放方式等方面综合满意度。是群众对基本养老保险财政补贴的政策的实际感受。这是建立在透明的养老保险收支和来源结构基础上群众对养老保险财政补贴程度的感受和评价。
(二)政策可持续性指标
1.政策可持续性指标设定
近年来,我国基本养老保险基金支出增长速度快于基金征缴收入增长速度已成常态,除了人口老龄化影响,缴费激励机制以及正常待遇调整机制缺位、基金管理水平低下等因素亦使基本养老保险基金收支平衡的压力越来越大,各级财政补贴金额不可避免地持续增长,基本养老保险制度的可持续性受到挑战,必须引起高度重视。为此,笔者设计了6类政策可持续性指标,分别为人口老龄化、征缴率及征缴机制、缴费与待遇水平、基金管理成本及基金挪用、呆账情况、财政补贴增长率、财政补贴占财政收入比重(详见表2)。
2.政策可持续性指标解释
人口老龄化率:基本养老保险的可持续性首先受制度本身因素影响,如参保人数、待遇水平、抚养比等,其次还受制度外因素影响,如人口老龄化、城镇化以及经济增长等。制度外因素中的人口老龄化尤其对养老保险基金收支平衡影响巨大,人口老龄化的程度越高,需要领取养老金的人数越多,缴纳养老保险的人数相对就越少,这样势必会对养老保险的可持续性造成影响。
征缴率:长期以来,我国基本养老保险缴费环节存在严重的逃费、欠费现象,严重影响基本养老保险基金账户平衡,损害账户长期可持续性。
缴费与待遇水平:缴费与待遇水平匹配是养老保险账户长期可持续的必要条件。应随着职工平均工资水平的上涨,适时调整基本养老保险基数,上调缴费水平。社保基数和缴费水平的上调与参保人退休后的待遇水平息息相关,只有参保人社保缴费达到了一定的水平才能让自己今后退休享受到与之匹配的较好待遇。缴费过低,也许一时的感受较好,但是退休后的待遇水平也将较低。只有缴费水平随着工资水平提高,今后退休的待遇水平才会变得更高。
基金管理成本,基金挪用、呆账情况:据统计,当前我国养老保险基金的管理成本占管理基金的3%左右,远高于国际上1%左右的水平。同时,基金挪用、呆账情况也很普遍。基本养老保险基金本质上是一项专项资金,具有专门的用途,即主要用于保障参保人退休以后的基本生活。因此,任何侵占、挪用基本养老保险基金的行为都是非法的。但是,近些年来暴露出我国养老保险基金被挪用、浪费、甚至贪污的情况较为严重,暴露出我国养老保险基金监管不力,使养老基金可持续性受到影响。
财政补贴增长率:人力资源和社会保障部公布的《中国社会保险发展年度报告2015》显示,2015年我国城乡居民基本养老保险基金收入2855亿元,其中财政补贴占该基金总收入的比重高达70.7%。当然,除城乡居民基本养老保险外,我国基本养老保险还包括城镇职工养老保险。后者财政补贴比重虽然没有前者那么高,但也面临着对财政补贴需求不断增加的状况。2015年,基本养老保险中央财政补贴总额为3598亿元,相当于全国企业养老保险基金收入的13.5%,比上年增加571亿元,增长18.9%;比2010年增加2013亿元,年平均增长18.2%。近几年来,财政补贴收入相当于整个企业养老保险基金总收入的比重保持在12%—13.5%之间。
财政补贴占财政收入的比重:养老保险财政补贴占财政收入的比重也称为养老保险财政依存度,它是衡量养老保险财政负担的重要指标。在国家的总财政收入中养老保险财政补贴占太大比重是不合适的,因为发展其他社会经济事业还需要投入大量财政资金。因此,在确定财政总体支出结构时要考虑全体事业发展需要,同时要具体考察经济社会发展所处的历史阶段等等。我国目前处于社会转型和经济结构调整的关键时期,养老保险财政补贴占财政收入的合理比重是需要认真研究的重要课题,合理的养老保险财政依存度既能够维持养老保险制度长期正常运行,又不至于拖累经济发展。
(三)政策公平性指标
1.政策公平性指标设定
依据基本养老保险财政补贴政策的特征,笔者将其公平性评价指标分为政策决策公开透明度、政策信息公开及时性、政策信息获取机会均等性、政策公开信息获取便利性、政策完善建议渠道顺畅性、政策资金分配公平性和政策效益普惠性7类(详见表3)。
2.政策公平性指标解释
政策决策公开透明度:该指标用以反映和考察政策制度是否有充分、合理的依据,政策决策程序是否规范、透明,掌握着不同信息(或知识)和偏好的社会群体是否都能够有序参与政策的决策过程。这是一个定性指标,可以通过考察政策决策公开工作机制和社会公众的参与度进行评价。政策决策公开工作机制越健全、社会公众的参与度越高,说明政策决策公开透明度越好。
政策信息公开及时性:该标准反映的是相关部门对社会公众关心的有关基本养老保险财政补贴政策的信息是否及时、准确的予以公开,是否有健全的公开制度,公开信息的质量是否满足社会公众的需要。
政策信息获取机会均等性:该指标是用以反映和考察政策资源和信息获取权利是否具有非歧视性和非排他性。这是一个定性指标,可以通过问卷调查形式进行评价,如果被调查对象的满意度高,则说明政策信息获取机会均等性好。
政策公开信息获取便利性:该指标反映社会公众是否容易获得公开的信息,获取渠道是否通畅,主要通过定性评价的方式进行考察。可以通过考察经办机构是否有专门网站、报纸等媒体形式的公开宣传方式进行评价,宣传途径越多,社会公众越容易获得相关信息,则绩效就越好。
政策完善建议回应度:这是一个定性指标,可以运用社会公众对完善政策有无充分的话语权和相关部门对社会公众完善政策建议和意见回应的及时性进行评价,如果社会公众对完善政策有充分的话语权,而且相关部门对社会公众完善政策建议和意见进行及时回应,则表明政策完善建议回应度高。
政策资金分配公平性:该项指标用以反映和考察政策执行期间补贴资金分配标准是否明确、公平,具体包含补贴资金在各分解任务之间分配是否公平合理、政策资金分配是否充分考虑地域条件、经济条件等因素。
政策效益普惠性:该项指标用以反映和考察政策在实施过程中是否具有公共性、无差异性、非排他性。具体而言,公共性考察政策实施能够满足社会绝大多数人享受政策效益的程度,无差异性考察政策受益群体所享受到的效益是否存在明显差异,非排他性考察政策实施是否损害特定群体利益或将其排除在受益范围之外。这项指标可以通过对政策受益群体问卷调查进行评价,如果满意度高,则表明政策效益普惠性好。
(四)政策效率性指标
本项指标侧重从全国和不同地区政策实施和管理效率的视角展开评估,是为了对实现政策目标而付出的投入规模与成本大小展开比较,包括显性成本与隐性成本。显性成本包括直接和间接的管理成本,隐性成本包括补贴政策对地方财政收入、地方经济发展、地方财政管理正向激励与负向激励等因素的影响。相关的指标和评估要点可以包括:
管理成本占基本养老保险财政补贴的比重。是指中央财政、地方财政、中央社会保障管理部门、地方社会保障管理部门、受托管理部门等在统计计算、申请、支出、投资、发放等业务环节所付出的管理成本占基本养老保险财政补贴规模的比例,主要衡量为实施补贴政策所投入的人力和物力成本,评估政策实施过程中管理控制的有效性。可以按照时间序列和不同地区展开比较分析。设立这一指标目的是督促财政和社保部门在安排养老保险财政补贴过程中尽量降低管理成本,节约管理费支出。
社保经办机构人数与社保待遇领取人数之比。社保经办机构负责社保待遇发放,负责与税务部门核定社保缴费任务,编制本级社会保险预算。经办机构人员配备主要考虑社保发放对象的人数及相关社保业务的用人需求。尽管经办机构经费是各级财政按公务员经费标准拨付,人数越多意味着社保经办经费越多,社保发放成本越高,因此,社保经办机构人员与社保发放对象人数的比例是核定社保经办机构编制的重要参考依据,也是考察社保基金管理成本的重要指标。接受财政补贴地区养老保险基金管理成本的高低可以通过这一指标反映。
地区基本养老保险财政补贴与地区GDP及财政收入的相关性。是为了衡量财政补贴与经济发展和财政收入之间的相关性,考察财政补贴可能对经济发展和财政收入产生的影响。从实践中来看,越是经济条件较好、财政实力较强的省(市、县),城镇职工基本养老保险制度财务可持续性越好,收支差额越小,对财政支持的需求越少;反过来,越是经济条件较差、财政实力较弱的省(市、县),城镇职工基本养老保险制度财务可持续性越差,收支差额越大,对财政支持的需求就越大。
(五)政策外溢性指标
根据公共财政外部性理论,基本养老保险政府财政补贴政策外部性评估设置下列外溢性评估指标:
基本养老保险财政补贴对医疗保险和就业的影响:当社会保险财政补贴一定时,基本养老保险财政补贴越多,意味着对医疗保险的财政补贴就会减少。对就业的影响表现在:凡是履行“五险一金”缴费的企业都要考虑增加一名就业工人对企业成本的影响,为降低企业成本,有的企业招聘临时工时就私下与应聘者达成协议,不为职工缴纳“五险一金”,适当提高员工工资标准,以此作为职工不再缴纳“五险一金”的补偿。特别对农民工就业,如果不参加基本养老保险,基本养老保险财政补贴就难以覆盖到。
基本养老保险财政补贴对居民消费的影响:财政对基本养老保险支出的补贴,是增加职工养老金收入的重要渠道,财政补贴越多,退休职工领取的养老金就越多,其消费能力增强,会带动一定时期消费的增长。当然,这也取决于职工拿多大比例养老金用于消费。
基本养老保险财政补贴对居民收入分配的影响:基本养老保险财政补贴来源于一般税收,属于再分配范畴,可以看成是用来自高收入者的所得税通过补贴向低收入者转移收入,提高低收入者的收入水平。因此,基本养老保险财政补贴有利于缩小收入分配差距,对收入分配有一定的矫正作用。
(《基本养老保险财政补贴政策评估指标体系研究》课题组
课题指导:罗文光 课题负责:杨良初 成员:李三秀 王敏 孟艳)
责任编辑 刘慧娴
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