摘要:
2018年,各地财政部门落实高质量发展要求,以供给侧结构性改革为主线,统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作,经济社会持续健康发展。这一年,“三大攻坚战”着力推进,浙江、安徽、重庆等地财政部门强化政策支持和资金保障,积极开拓防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治之路,顺应人民群众对美好生活的向往。这一年,财税体制改革继续攻坚,福建、海南等地财政部门将深化财税改革和加强财政管理有机结合,在健全预算管理制度等方面进行了有益探索,值得借鉴。
为贯彻落实《预算法》和党中央、国务院关于防范化解地方政府性债务风险的决策部署,推动构建规范有序、风险可控的土地储备出让预算管理制度体系,2018年5月份以来,浙江省在绍兴市开展了土地储备出让预算管理制度改革试点,积极探索促发展与防风险并举、开前门与堵后门并重的防范化解地方政府性债务风险的新路子。
试点工作重点突出“三个全”
(一)全周期预算管理。全面规范土地储备和出让预算管理,构建“四个预算”体系,确保“四个平衡”。一是编制土地...
2018年,各地财政部门落实高质量发展要求,以供给侧结构性改革为主线,统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作,经济社会持续健康发展。这一年,“三大攻坚战”着力推进,浙江、安徽、重庆等地财政部门强化政策支持和资金保障,积极开拓防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治之路,顺应人民群众对美好生活的向往。这一年,财税体制改革继续攻坚,福建、海南等地财政部门将深化财税改革和加强财政管理有机结合,在健全预算管理制度等方面进行了有益探索,值得借鉴。
为贯彻落实《预算法》和党中央、国务院关于防范化解地方政府性债务风险的决策部署,推动构建规范有序、风险可控的土地储备出让预算管理制度体系,2018年5月份以来,浙江省在绍兴市开展了土地储备出让预算管理制度改革试点,积极探索促发展与防风险并举、开前门与堵后门并重的防范化解地方政府性债务风险的新路子。
试点工作重点突出“三个全”
(一)全周期预算管理。全面规范土地储备和出让预算管理,构建“四个预算”体系,确保“四个平衡”。一是编制土地储备项目全生命周期预算,动态反映所有收储土地全生命周期及分年度资金收支情况,实现全生命周期动态平衡;二是编制土地储备收支预决算,反映土地储备年度收支预决算情况,实现土地储备年度收支预算平衡;三是编制土地储备债券管理预算,反映土地储备债券的安排使用情况,实现借、用、还的预算平衡;四是编制土地出让收支预决算,反映年度土地出让收支预决算情况,实现土地出让收支、结转预算平衡。通过“四个预算、四个平衡”,实现“三个子”,即将土地储备和出让涉及的资产、资金、债务、收益、成本纳入预算“一个盘子”;设立土地储备监管账户,将土地出让收支纳入“一个笼子”;专项债还本付息通过“一个口子”管理,所需资金列入政府性基金预算,保障优先偿还。
(二)全过程动态平衡。强化中长期财政规划约束,构建以“五个环节”为核心的全过程动态平衡机制。一是土地储备项目筛选。选择收益与融资自求平衡的土地作为收储对象,建立储备项目库,构建基于地理信息系统的土地储备项目信息管理系统,反映地理信息、价格信息、债务信息的动态全貌。二是土地储备计划制定。根据储备项目情况,结合经济社会发展规划等因素,合理制定年度土地储备计划。三是土地储备债券申报和管理。财政部门按项目申请债券,并在债券下达后,及时拨付和使用债券资金。四是储备项目实施。根据规划用途、建设指标、土地储备专项债券自求平衡方案等,编制土地收储方案,并组织实施。按项目核算土地储备成本,编制项目支出明细表。土地储备成本支出超出预算保障能力的,及时提出调整方案,按程序申请调整预算。五是土地供应和清算。土地出让后,及时将土地出让收入足额缴入国库,并根据年度国有土地出让收支预算、土地储备收支预算和专项债券还本付息情况,做好土地储备资金清算工作。通过“五个环节”的全过程闭环管理,使项目实施与债券周期相匹配、业务流与资金流相协调、项目融资与收益相平衡。
(三)全方位风险管控。建立“四个机制”,实现全方位管控。一是土地价值动态调整机制。制定“评估+会审”的土地价格评估机制,委托第三方专业机构评估,再由相关部门联合会审,确保土地评估价格公允和准确;提出“裸成本”概念,只计算土地开发必要成本,与土地开发无关支出,一律不进成本。地价重大变化时,重新评估。二是风险准备金机制。对收益率高于60%的项目,按净收益的20%计提风险准备金,补充用于债券还本付息。三是项目集合机制。储备一批区位较好、预期收益率较高的土地,当使用债券的土地出现风险时,将其与高收益土地打包形成集合项目,并以集合项目为核算单位,确保总体收支平衡。四是风险评估报备机制。建立土地储备风险动态监控系统,及时掌握土地规划调整、市场行情变化等情况,按年度制定收支平衡评估报告。通过建立“四个机制”,锁定债券风险,确保“两个覆盖”,即储备土地总价值覆盖债券总规模、年度土地收益覆盖债券本息。
试点取得初步成效
目前,绍兴市已对2919亩地块进行模拟运作,预期收入270.9亿元,成本44.3亿元,收益226.6亿元。
(一)树立了大财政理念,创新了原有管理模式。通过试点,促进地方政府牢固树立“自求平衡”思想,改变过去不考虑财政承受能力负债发展模式。推动地方政府树立了大财政理念,不仅管好财政资金,同时也要管好政府资产、资源;不仅算好土地出让金平衡账,同时还要算好土地资源、资产平衡账。
(二)强化了风险管控理念,遏制了隐性债务增量。通过试点,对土地储备项目实行“封闭式”运作,促进项目实施与债券周期相匹配、业务流与资金流相协调,做到资产全面反映、债务安全可控、核算准确完整。既管控了存量专项债务风险,又遏制了隐性债务增量,为拓展专项债发行空间打下基础。
(三)引入了资本预算理念,摸清了政府资源家底。通过试点,在预算管理体系中引入了“土地资本+预算资金”的资本预算理念,推动地方政府对存量土地资源进行全面梳理,增强盘活资产、资源主动性,改变家底不清、无序开发的状况,为经济社会发展和建设提供强有力的资金保障。
(四)贯彻了全面实施预算绩效理念,提高了项目运行质量。通过试点,建立国土、财政、规划、建设、土地储备中心等部门管资源用资源的责任链条,改变过去“用资源不问绩效”的做法,有效提高了土地储备项目运行质量。绍兴市在试点过程中,梳理了6000多亩可利用的土地资源,盘活了2000亩优质存量土地,大大提高了土地资源利用及储备项目运行质量。
责任编辑 韩璐