时间:2020-01-15 作者:熊羽 (作者单位:上海财经大学)
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摘要:
脱贫攻坚是“三大攻坚战”主要任务之一,如何加大力度实现精准脱贫,成为各级政府工作的重中之重。2018年5月,财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委联合发布了《扶贫项目资金绩效管理办法》,对围绕绩效目标开展扶贫资金管理提出了一系列要求,特别提出要实现“科学合理测算扶贫项目资金需求、设定扶贫项目资金绩效目标”。提升扶贫资金的绩效,其基础是管理好基层政府数量众多、复杂多样的扶贫项目。针对各类型扶贫资金在基层政府统筹使用、但管理基础薄弱的现状,如何根据目标科学测算扶贫项目资金需求,如何实现绩效目标对扶贫项目预算编制的约束,如何通过绩效思想指导开展扶贫项目全过程管理,是当前扶贫项目管理的难点。
扶贫项目管理要求的特征
《扶贫项目资金绩效管理办法》规定,扶贫项目资金特指各级政府及其部门为如期实现脱贫目标,支持脱贫攻坚项目(含对个人和家庭的补助项目)的各类财政资金,包括用于产业扶贫、易地扶贫搬迁、就业扶贫、危房改造、教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫、基本医疗、社会救助、农村基础设施建设以及光伏扶贫、旅游扶贫、文化扶贫等项目资金。从上述定义和内容来看,扶贫资金的管理有以下几个突出特点:一是资金来源...
脱贫攻坚是“三大攻坚战”主要任务之一,如何加大力度实现精准脱贫,成为各级政府工作的重中之重。2018年5月,财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委联合发布了《扶贫项目资金绩效管理办法》,对围绕绩效目标开展扶贫资金管理提出了一系列要求,特别提出要实现“科学合理测算扶贫项目资金需求、设定扶贫项目资金绩效目标”。提升扶贫资金的绩效,其基础是管理好基层政府数量众多、复杂多样的扶贫项目。针对各类型扶贫资金在基层政府统筹使用、但管理基础薄弱的现状,如何根据目标科学测算扶贫项目资金需求,如何实现绩效目标对扶贫项目预算编制的约束,如何通过绩效思想指导开展扶贫项目全过程管理,是当前扶贫项目管理的难点。
扶贫项目管理要求的特征
《扶贫项目资金绩效管理办法》规定,扶贫项目资金特指各级政府及其部门为如期实现脱贫目标,支持脱贫攻坚项目(含对个人和家庭的补助项目)的各类财政资金,包括用于产业扶贫、易地扶贫搬迁、就业扶贫、危房改造、教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫、基本医疗、社会救助、农村基础设施建设以及光伏扶贫、旅游扶贫、文化扶贫等项目资金。从上述定义和内容来看,扶贫资金的管理有以下几个突出特点:一是资金来源十分广泛,且涉及的政府层级和部门单位主体较多,流转环节较长;二是支出项目纷繁复杂,涉及到贫困地区经济社会发展的方方面面;三是扶贫资金下达到基层政府后通常是统筹使用。上述三大特征决定了基层政府实际开展的具体扶贫项目作为扶贫专项资金的基本构成要素,应当是整个扶贫资金管理工作的起点。然而,贫困地区基层政府的管理水平、技术手段和人才队伍建设相对落后,严重制约了扶贫资金绩效的发挥,亟需建立一套标准统一、内容完整的项目管理规范。
扶贫项目管理的突出问题
在项目管理中引入绩效的理念,有助于提升项目管理的成效。按照预算绩效管理的要求,扶贫项目管理须做到预算编制有依据、事中绩效管理有监控、事后项目验收使用有标准。对照这个管理要求,当前各地扶贫项目管理有三个突出问题:
一是项目预算编制缺乏依据。基层政府实施的扶贫项目大多没有明确的建设目标,预算编制未能与项目目标相关联,并缺少将预算规模、成本要素和目标有机结合的管理工具,导致项目预算编制粗放且缺乏依据支撑。
二是项目过程管理缺少目标指导和约束。贫困地区大多追求短期内迅速完成扶贫项目任务,绩效目标管理较为随意,大多时候甚至缺失,基于绩效目标的一整套项目管理路径难以有效建立。目标约束的缺失使得项目实施过程管理基本失控,规范性不足,最终导致项目实施成效有限,与实际资源投入不匹配。
三是项目验收标准简单模糊。我国的贫困地区不仅物质条件落后,还普遍存在管理理念滞后、管理手段粗糙、水平相对低下等问题。扶贫项目验收管理作为项目管理内容的重要环节,同样也有标准缺失的问题,加上预算编制和执行标准、目标缺失,最终导致项目验收管理大多简单粗放、流于形式。
绩效视角下扶贫项目管理标准体系的建设思路
扶贫项目管理流程应包括项目遴选、项目申报、项目立项、项目准备、资金拨付、项目实施、项目验收等七个管理环节,开展绩效管理的控制关键在于项目立项、资金拨付、项目验收这三个环节。从项目管理的必备要素来看,以绩效为导向的项目管理标准体系至少应包括以下四个方面:主体权责分明、边界清晰的项目分类体系,目标约束下的包含若干关键要素的质量控制体系,与目标相匹配的全过程跟踪反馈体系,包含各种规范和内容的验收标准体系。
绩效导向的扶贫项目管理标准体系建设的基础,在于构建合理的扶贫项目分类体系。根据若干权责明晰的参与主体的管理要求,需要对目前纷繁复杂的扶贫项目进行科学的分类,明确不同类型项目的边界、内涵及管理要求,体现不同扶贫项目特点,为不同类型扶贫项目架构不同的绩效管理标准体系奠定基础。
基于扶贫项目分类体系,瞄准可加强绩效控制的扶贫项目管理环节,从项目绩效目标、建设目标和项目验收标准三个角度着手完善扶贫项目绩效管理标准体系。其中,扶贫项目建设目标体系,重点解决项目立项环节预算编制缺乏依据的问题,基于建设目标建立一套包含若干关键要素的质量控制体系,并将项目数量、质量目标与成本投入等纳入预算编制;扶贫项目绩效目标体系,重点解决目标导向管理路径缺失的问题,建立一套与目标相匹配的全过程跟踪反馈体系,明确财政资金投入、使用与项目实施绩效之间的关联关系;扶贫项目验收标准体系,主要是为了解决项目验收环节标准简单模糊的问题,目标是建立一套包含各种验收内容和规范的标准体系,最终实现绩效目标在项目验收过程中的约束力。
绩效视角下扶贫项目管理标准体系的具体内容
一是建立扶贫项目分类体系。按照参与主体权责分明、边界明晰的要求,应当对扶贫项目进行分类。综合考虑当前扶贫项目资金来源、建设内容、所属行业、管理主体、用途等多方面的差异性,每个扶贫项目具有多种标签属性,因此完整的体系应当是包含多种维度的项目分类。例如,其中一种分类方式是按照建设内容方向将项目划分为农村建设、产业发展、社会事业和人力资源培训及其他四大类。在此基础上,根据项目具体内容,结合财政资金用途分类,可进一步细化出4个一级分类下的29个具体二级分类,作为之后分类体系持续优化完善的基础。其中:农村建设类扶贫项目建设内容繁复、类型差异较大,梳理形成10个二级标签,同时确定二级标签涉及的具体内容。由于农村建设类扶贫项目统合性较高,不止涉及一项内容,因此项目在管理表单设计环节可包含多个二级标签,具体内容详见表1。
产业发展类扶贫项目既包括农村一般扶持的经济作物种植、禽畜水产养殖和特色产品加工,也包括水电基础设施建设和民族文化旅游景区建设,还包括招商引资、产品推介、金融服务等资源投资引导所需要开展的工作内容,具体内容详见表2。
社会事业类扶贫项目的建设内容既涉及教育、医疗、社会保障等民生范畴,也包含政府专项、社会维稳、党政建设等内容。遵循财政项目资金分类体系的特点,将社会事业类扶贫项目分解为8个二级分类,具体内容详见表3。
人力资源培训及其他类项目包括党政干部交流、技术人才培训、职业技能培训、学生补贴发放、信息平台建设、工作规划设计、绩效评价和资金审计等诸多内容,既涵盖人力资源陪训,也涉及扶贫工作中的其他相关管理工作,将项目二级分解为5类,具体内容详见表4。
二是建立分类扶贫项目建设目标体系。基于建设目标的包含若干关键要素的质量控制体系,核心内容是建设目标的编制。需在因素分析法的基本分析框架下对不同类型项目建设的数量要求和质量要求进行区分,形成项目建设的数量目标和质量目标。并根据财政项目支出定额标准体系建设的相应要求,根据项目建设内容的具体数量和预计质量,梳理每一项内容的主要成本要素和其他成本要素,并列出各项拟投入资源要素的数量和单价,从而实现项目建设规模计划的精准性和项目预算编制的可控性,具体成果为扶贫项目建设目标表单(参见表5示例)。
三是建立分类扶贫项目绩效目标体系。与目标相匹配的全过程跟踪反馈体系,其核心是绩效目标的编制。应运用逻辑分析法找到不同类型扶贫项目实施与绩效目标实现之间的关系,资金投入与实际绩效之间的关系,管理规范与绩效之间的关系。根据财政部关于绩效目标管理的相关要求,项目应编制投入管理目标、产出目标、效果目标和影响力目标,具体成果为扶贫项目绩效目标表单(表6)。围绕绩效目标开展项目实施过程中的管理、监控与资金拨付,一是要根据目标实现的需求理清、完善应有的项目管理规范;二是要对照规范检查、监督其执行情况;三是要当项目实施、资金执行产生问题时,必然导致绩效目标的实现出现偏差,此时相关管理主体应及时开展各项管理纠偏行为。
四是建立分类扶贫项目验收标准体系。验收标准的编制,应当采用分类梳理的方法,有目的、有计划、系统性地搜集有关扶贫项目验收的相关要求,结合地方关于政府预算项目验收管理的相关规定,并补充完善验收要素。在此基础上设计包括验收材料名称和验收内容的项目验收标准表单,应包括必须提供的验收材料名称、验收材料的必要要素,并重点检查各项验收要素的完整性,帮助项目单位组织开展项目综合验收,成果具体体现为扶贫项目验收标准表(参见表7示例)。
扶贫项目管理三个体系的相互关系及应用示例
扶贫项目建设目标表单中的数量目标和质量目标,可以在扶贫项目绩效目标表单以产出目标和效果目标的比率指标呈现,并能构成扶贫项目验收表单的具体内容要素;扶贫项目绩效目标表单中的参考目标值,需要依靠扶贫项目建设表单的内容来确定,并根据扶贫项目验收表单的内容来进行验证;扶贫项目验收表单最终为建设目标表单和绩效目标表单的实现情况提供支撑。为体现三者之间的相互关系,下面以“村庄道路”为例作简要说明。
该扶贫项目建设目标的“质量目标”中有“硬化程度”和“管道材质”两项内容,依照数量目标和质量目标要求填写成本要素,并依据成本要素的单价和数量计算该项支出构成的预算规模。
上述建设目标中的数量目标和质量目标,关联绩效目标中与道路硬化相关的绩效指标“道路硬化率同比增长量”。
最后,再关联扶贫项目验收标准中针对村庄道路相关内容提出的验收要素,以及需要提供的相应的支撑材料,从而构成一个完整的扶贫项目绩效管理逻辑链条。
绩效视角下的扶贫项目管理标准体系深化方向
一是上述管理标准体系建设需要持续建设优化。尽管扶贫项目数量繁多、类型丰富,但上述所举示例在扶贫项目管理中具有一定代表性,一定程度上涵盖了扶贫项目管理的主要特征,三类标准的应用说明本文所提出的标准体系初步具备了实际应用的条件。然而,我们同时还应看到,上述项目管理体系均从绩效视角出发,且基于特定的项目分类,随着扶贫工作和绩效管理的不断深化发展需要对项目分类体系、指标体系建设、验收标准内容等角度进行持续的建设和优化。
二是所有管理表单的构成内容需进一步深化至要素标准。上述研究中的扶贫项目建设目标表样,涉及到项目成本的构成要素和绩效指标的评价标准。伴随着财政预算项目绩效标准体系和支出标准体系的进一步完善,下一步需要将不同的标准体系纳入到建设目标的填报要素和绩效目标的参考目标值中,进一步强化实现绩效导向的扶贫项目审核,真正发挥项目筛选功效。
三是基于标准体系开展项目管理需借助信息化手段实现。以标准体系为基础的绩效项目管理信息系统建设要充分结合项目管理和绩效管理的要求,并与“精准扶贫”的建档立卡等工作充分结合起来。按照上述标准和管理路径开展扶贫项目管理实践,既可以对研究路径的可行性和科学性进行检验,又可促进管理标准体系的进一步完善。
责任编辑 李烝
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