时间:2020-04-30 作者:袁海尧 姚劲松 陈昶学 (作者单位:财政部经贸司)
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摘要:
近年来,我国科技事业发展很快。“七五”、“八五”期间,相继取得了水下机器人、高温超导技术、转基因技术、两系法杂交水稻技术等重要科技成果。不仅对国民经济的发展产生了重大影响,也标志着我国在一些高科技领域已经达到或接近国际先进水平。但与发达国家相比,无论科技发展水平,科技投入规模抑或科技对国民经济的贡献均有很大差距,其中科技投入不足及科技投入管理落后的问题尤为突出。
一、科技投入总量增加较快,但投入强度降低,国家财政增加科技投入的能力已非常有限
1997年,包括科技三项费用、科学事业费、科研基建费和其他部门事业费四个部分在内的国家财政科技投入总额达到408亿元,其中中央财政271.3亿元,地方财政136.7亿元,比1986年的112.57亿元增长了262.5%,年均递增12.42%,明显高于同期国民经济增长9.8%的速度,充分体现了国家财政对科技投入的倾斜政策。但财政科技投入占GDP的比重却从1986年的1.1%下降到1997年的0.55%,投入强度下降一半。与世界发达国家相比,无论投入总量和投入强度都有很大差距。如美国和德国,国家财政科技投入(R&D)一般都占GDP的1%以上,就连印度也高于我国的水平(如1992年达到0.63%)。
尽管这样,我...
近年来,我国科技事业发展很快。“七五”、“八五”期间,相继取得了水下机器人、高温超导技术、转基因技术、两系法杂交水稻技术等重要科技成果。不仅对国民经济的发展产生了重大影响,也标志着我国在一些高科技领域已经达到或接近国际先进水平。但与发达国家相比,无论科技发展水平,科技投入规模抑或科技对国民经济的贡献均有很大差距,其中科技投入不足及科技投入管理落后的问题尤为突出。
一、科技投入总量增加较快,但投入强度降低,国家财政增加科技投入的能力已非常有限
1997年,包括科技三项费用、科学事业费、科研基建费和其他部门事业费四个部分在内的国家财政科技投入总额达到408亿元,其中中央财政271.3亿元,地方财政136.7亿元,比1986年的112.57亿元增长了262.5%,年均递增12.42%,明显高于同期国民经济增长9.8%的速度,充分体现了国家财政对科技投入的倾斜政策。但财政科技投入占GDP的比重却从1986年的1.1%下降到1997年的0.55%,投入强度下降一半。与世界发达国家相比,无论投入总量和投入强度都有很大差距。如美国和德国,国家财政科技投入(R&D)一般都占GDP的1%以上,就连印度也高于我国的水平(如1992年达到0.63%)。
尽管这样,我国的科技投入占财政总支出的比重却一直维持在较高水平。1997年国家财政科技投入占财政总支出的比重为4.42%,虽比1986年的5.11%略有下降,但仍大大高于发达国家的水平(美国和德国分别为2.88%和1.97%)。从我国现有财政支出结构和支出规模来看,要继续大幅度增加科技投入总量,并提高投入强度是非常困难的。由于我国科技投入又仍然以政府投入为主,因此,解决科技投入总量不足的任务非常艰巨。
二、管理体制分散导致资金使用分散,更加剧了科技投入总量不足的矛盾
近年来,对科技投入的管理虽然进行了一些调整改革,但基本上是沿袭了计划经济时期的做法。突出的问题是管理体制分散导致资金使用分散,使得本来就非常有限的科技投入资金不能科学合理地配置,加剧了科技投入不足的矛盾。
1.科技计划多头、分散管理。国家的整个科技计划由科技部、国家计委和国家经贸委三个部门分别管理。由于相互间缺乏有效的协调和配合,重复交叉的问题严重。如:科技部和国家计委都有工程研究中心建设计划;国家计委和国家经贸委都有工业性试验计划;科技部和国家经贸委都有国家级重点新产品试产计划等。必然造成一些项目多头申报,重复立项,例如北京市就有8家分别隶属中央和地方不同部门的食品类研究所。
2.科技计划设置过多过细,削弱了科技投入力度。如中央民口科技三项费用中设立了科技攻关计划、工业性试验计划、技术开发计划、成果推广计划、星火计划、火炬计划、军转民计划、国家级重点新产品试制计划、国家级重点新产品试产计划、产学研计划、技术中心计划、研究中心计划、工程中心计划、软科学计划等等,少的计划资金只有500万元。资金使用极为分散,致使每个计划项目的投入力度都不够,一些国家急需扶持的重点项目却得不到足够的资金保障,不能进行集中优化配置,使本来就很有限的资金显得更加不足。据调查,目前10万元以下的科研项目在国家部委和地方省级项目中占有很大比例。
3.资金使用交叉。科学事业费主要是用于科学事业单位基础科学的研究费,其支持方向应当是在科学技术的基础研究阶段。但近年来一部分科学事业费开始转向应用开发领域,如高技术专项研究经费(863专项经费),其研究项目与科技三项费用的科技攻关计划项目没有多大区别。资金使用范围没有划分清楚,有时甚至出现一个研究项目科技三项费、科学事业费和科研基建费交叉支持的现象。
三、管理方式落后,科技成果转化率低,削弱了科技对国民经济的贡献
目前的科技投入管理仍以部门和地方政府行政管理为主,条块分割,管理方法单一。下达计划,申报项目,层层审批,带有很强的计划经济的特点,整个运作过程基本上处于封闭状态,造成科技与经济的严重脱节。1996年我国颁布了《促进科技成果转化法》,科技成果转化有了法律保障,但科技成果转化机制仍不完善,渠道不畅,成果转化速度不快,成果转化率低。我国每年取得3万多项科技成果,而转化率不足20%,形成生产规模的只有6-8%,与发达国家科技成果转化率一般在50%以上相比,差距很大。同时,科研项目的上马缺乏公平竞争机制,不能择优而上,往往受到部门和人为因素的干扰,不能客观反映项目的真实情况。科技投入管理成本过高,管理费等非科技性费用支出比重较大,约占10-20%。并且,一些管理单位还层层截留挪用资金,资金不能及时到位成为一个较突出的问题。
四、在加大科技投入的同时应加强管理
加强科技投入管理,涉及到科技行政管理体制、科研事业单位管理体制、财政预算管理方法以及政府职能转变等。我们认为,加强科技投入管理,有助于转变政府职能,加快科技行政管理体制和科研事业单位管理体制的改革,更重要的是有利于提高科技投入资金使用效率,加强科技与经济相结合,加快科技成果转化,提高科技对国民经济的贡献率。
1.改革管理体制,实行集中统一管理。一是统一划分资金项目。按照国际上比较通行的做法,结合我国实际情况调整科技计划划分方式,把科技计划划分为基础研究、应用研究和技术开发三个阶段。科技投入资金相应设置为基础科研资金、应用科研资金和技术开发资金三个部分。改变目前交叉重复设置项目、项目设置过细的局面。二是统一归口管理,将国家科技计划管理部门具体管理项目的职能转变为宏观指导职能。科技主管部门主要负责研究拟定科技发展战略、政策及中长期研究计划等,具体的基础研究工作由中科院、大专院校负责,应用研究和技术开发研究应面向社会、面向市场。彻底改变目前一个资金项目多个部门管理的局面。
2.引入竞争机制,促进科技与经济相结合。为增加资金使用透明度、科学性,做到公开公平,合理安排,提高资金使用效率,应引入市场竞争机制,实行公开招标方式。由有关部门制定科技项目招标实施办法,科技专家管理委员会提出年度招标科技计划和对科技项目的可行性发表意见。这有利于科研面向市场,企业和科研机构联合招标,促进科技与经济相结合,建立科技成果转化的新机制。
3.调整财政支出结构,增加科技投入总量。实施科教兴国战略,需要增加科技投入,对财政压力很大。而在现有财政支出规模基础上,增加科技投入总量的余地很小。因此,只有调整财政支出结构,才有可能在近期内较大幅度地增加科技投入总量。比较可行的办法是对现有财政挖革改资金的使用方向进行调整,全部改为用于技术开发和技术创新等。这样做的好处:一是可以在现有财政支出规模的基础上实现较大幅度地增加科技投入,充分体现科教兴国的财政政策。二是有利于优化财政支出结构,减少对企业的经营性项目支出,为建立公共财政的基本框架打下基础。三是可以减轻财政增加科技投入支出压力。据统计,1997年国家财政用于企业挖革改资金达440多亿元,如全部用于技术开发和技术创新,那么财政对科技投入的资金总量可以达到850亿元,占GDP的比重将上升到1.15%,基本上达到发达国家科技投入水平。
4.改变单一的全额拨款方式。对基础研究应实行全额拨款,而对应用研究和技术开发可实行部分资助和贷款贴息等其他方式,引导社会资金投向科技,促进科技投入以政府为主向社会投入为主转变,建立科技投入新机制。
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