时间:2020-04-30 作者:王旭 石化龙 本刊记者
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摘要:
三月的北京,在九届人大二次会议的会场及代表们的驻地,处处洋溢着热烈的气氛。其间,本刊记者采访了财政系统的12位人大代表。他们就实施积极财政政策、建立公共财政的基本框架、加快“费改税”步伐等方面内容发表了各自的看法。
积极财政政策:
建立市场经济过程中的创举
江西代表、财政厅长雍忠诚认为,政府工作报告提出的实施积极的财政政策,可以说是一个创造和创举。首先,效果明显。去年我国政府在外有亚洲金融危机冲击,内有特大洪涝灾害影响的情况下,冷静认真地分析了所面临的形势,果断采取了扩张性的财政政策,增加投资,拉动内需,促进国民经济发展,取得了明显的效果,经济增长速度仍达到了7.8%。其次,采取的方法措施得当,符合我国国情。从国际上的情况看,在出现经济萎缩和需求不足时,普遍采用减税和增加投资的方法。我国没有采取减税的办法,而是增加政府投资,采取发行国债由商业银行购买的办法,避免了由于城乡居民存款大量增加,商业银行盲目投资引起不良资产的风险;也调整了银行的资产结构,使存款转化为投资。第三,投资方向选择比较好。过去经济反复出现过热,主要是由于加工业重复建设过多。这次投资方向重点在基础设施建设...
三月的北京,在九届人大二次会议的会场及代表们的驻地,处处洋溢着热烈的气氛。其间,本刊记者采访了财政系统的12位人大代表。他们就实施积极财政政策、建立公共财政的基本框架、加快“费改税”步伐等方面内容发表了各自的看法。
积极财政政策:
建立市场经济过程中的创举
江西代表、财政厅长雍忠诚认为,政府工作报告提出的实施积极的财政政策,可以说是一个创造和创举。首先,效果明显。去年我国政府在外有亚洲金融危机冲击,内有特大洪涝灾害影响的情况下,冷静认真地分析了所面临的形势,果断采取了扩张性的财政政策,增加投资,拉动内需,促进国民经济发展,取得了明显的效果,经济增长速度仍达到了7.8%。其次,采取的方法措施得当,符合我国国情。从国际上的情况看,在出现经济萎缩和需求不足时,普遍采用减税和增加投资的方法。我国没有采取减税的办法,而是增加政府投资,采取发行国债由商业银行购买的办法,避免了由于城乡居民存款大量增加,商业银行盲目投资引起不良资产的风险;也调整了银行的资产结构,使存款转化为投资。第三,投资方向选择比较好。过去经济反复出现过热,主要是由于加工业重复建设过多。这次投资方向重点在基础设施建设,有利于调整经济结构,避免了重复建设。从长远看基础设施建设对相关产业发展有拉动作用,可以增加财政收入。第四,国债发行的“度”掌握得好。从长远看,推动经济发展,主要靠引导社会投入和消费的扩大,而不能仅靠财政投资的扩大。今年财政预算的赤字额为1503亿,占国内生产总值的1.7%,可以说留有一定余地。
安徽代表、财政厅长朱玉明说,在去年那样严峻的形势下,如果不实行积极财政政策,很难保证经济增长能达到7.8%。1998年安徽省靠投资拉动经济增长4.7个百分点,经济增长速度达到了9%。去年,中央决定增发国债1000亿元,其中500亿元转贷地方使用的政策一出台,安徽省委、省政府极为重视,围绕中央项目,省里拿出6亿元资金,用于基础设施投资和贴息,借给各地市使用,并把配套资金很快落实到位。到目前为止,没有发生挪用、截留等问题。为了拉动经济增长,安徽省还挤出5000万元财政性资金,按照“面上扶弱,点上扶优”的方针,重点投向具有一定规模的个体私营经济、地方经济发展和财政收入比较困难的县(市)。
为了贯彻落实积极财政政策,各位代表结合本省实际提出了将要采取的积极有效的措施。吉林代表、财政厅长矫正中表示:一是要选好国债专项资金投入项目,落实好配套资金,加强监督管理,防止和杜绝建设资金滞留、挪用问题。特别是要按照报告要求,严把工程质量关,切实提高投资效益。二是改变财政建设性资金的投入方式。预算内基本建设资金和企业挖潜改造资金的使用,要坚持集中财力办大事的原则,重点支持高科技含量、高附加值、对加快产业结构调整和升级带动作用强的大中型骨干项目。注重发挥财政资金的引导作用和乘数效应,通过贴息、垫息等方式引导信贷资金、社会资金及其他资金的流向,增加对发展经济的投入。浙江代表、财政厅长翁礼华提出,财政部门要乘中央继续实施积极财政政策的东风,搞好对高科技、旅游业、工业技术改造、基础设施建设等方面的财政贴息工作。1998年浙江省级财政拿出2.1亿元,各地、市、县共拿出4.4亿元,总额达到6.5亿元的资金用于财政贴息,按5%的贴息率计算,引导130亿元资金用于经济建设,收到了“四两拨千斤”的效果。1999年决定由省财政继续拿出2.8亿元,加上地(市)县的资金,全省共准备9亿元资金进行贴息。主要用于省里确定的扩大内需、拉动经济增长的贴息项目,包括7000万元企业技术改造项目、6500万元高科技产业项目、2000万元城镇污水集中处理项目、700万元高新技术企业科技贷款的贴息,还要用于对1825万元省重点技术改造项目的贴息、5000万元经济结构调整的财政贴息、4000万元以财政贴息为主辅之以适当补助和奖励方式的扶持旅游业发展资金。云南代表、财政厅长赵钰说,作为烟草和资源大省的云南,1998年在国家对烤烟实行控制种植面积、控制收购量的“双控”和处在长江中上游的51个县停止采伐天然林政策的影响下,财政收入减少了22亿元,遇到了一定的困难。但是云南省财政部门积极采取措施,努力增收节支,加强预算管理,实行零基预算和政府采购制度,地方财政收入仍然实现6%的增长,实现了当年收支平衡。1999年云南省要在狠抓增收节支的同时,认真贯彻会议精神,把基本建设投入的资金管好用好,使资金真正发挥效益,带动经济全面发展。
贵州代表、财政厅长顾庆金表示,作为中西部地区比较困难的省份,更要抓住中央加大基础设施建设的机遇,在认真选好项目的基础上,争取中央的支持。在项目的选择上,要严格把关,优先安排在建项目。在资金的管理上,要确保资金的合理流向,把中央财政以增加赤字为代价的国债资金,真正管好用好,使有限资金切实用在刀刃上,不能大手大脚,浪费老百姓的血汗钱。同时,要千方百计调整支出结构,落实解决好配套资金,使项目尽快产生效益。在项目建设施工上,要确保工程质量。防止既造成资源和财政资金巨大浪费,又给人民群众生命财产安全造成危害的“豆腐渣工程”的出现。
各位代表还对实施积极财政政策提出了十分中肯的意见和合理的建议。湖南代表、财政厅长章锐夫建议,应将积极财政政策的投资拉动确定为投资和消费的双重拉动。因为去年投资拉动战略实施后,消费并没有热起来,这是值得我们认真思考的问题。因此,政府在确定投资项目时,要认真研究消费市场和流通环节,找准消费热点,采取有力措施刺激消费,创造有利于消费的环境,使经济持续健康地向前发展。他认为,财政通过发行国债,增大赤字来对经济进行反周期调节,对拉动经济增长有一定的作用,但不能估价过高,同时,财政赤字千万不能无休止地扩大,因为赤字是国民收入的超分配,如果长期发展下去,也会由量变到质变,走向自己的反面。如何把握这个度,他提出,最好的办法就是注意财政政策和货币政策的交替使用,并适时进行必要的调整,即当财政政策的作用发挥到一定限度时,货币政策就要及时跟上。他还指出,积极财政政策必须产生积极的政策效益,严把工程质量关,千万不能出现“豆腐渣工程”,否则,就会使本已沉重的财政状况雪上加霜。同时,在借债之初,就要制定还债规划和责任制,以增强各级领导的偿债意识。
广西代表、财政厅长佘国信认为,对积极的财政政策必须辩证地、正确地认识。首先,从实施期限看,是为了解决东南亚金融危机对我国经济的影响,防止经济下滑而采取的短期的特殊政策,从我国目前财力有限的实际出发,中长期财政政策仍应适度从紧。其次,从实施范围看,应明确由中央实施积极财政政策,适度扩大赤字规模,地方政府却不能仿效,地方财政不能举债和打赤字预算,仍要坚持收支平衡、略有节余的原则。第三,从赤字和国债的规模看,应控制在国民经济、特别是中央财政可以承受的范围之内。根据我国的国情,财政赤字和累计国债余额占当年国内生产总值的比重不能简单地类比国际公认的3%和60%的警戒线,因为财政收入占国内生产总值的比重我国仅为12.4%,而国际上即使是发展中国家一般也在25%左右,西方发达国家更高达40%—50%。如果机械照搬,就有可能掉入“赤字陷阱”和发生财政债务危机,可别忘了,赤字是把“双刃剑”,在考虑经济启动的同时,还要给今后的财政工作留下一个良好的环境。
建立公共财政基本框架:财政工作里程碑式的变革
我国现行的财政职能“越位”和“缺位”并存。一方面财政供给范围过大,财政支出伸展到竞争性建设领域,超出财政职能范围;另一方面应由政府承担的社会公共需要却无力保障。项怀诚部长在本次人代会上强调,必须转变财政职能,优化支出结构,建立公共财政的基本框架。建立公共财政是强化财政宏观调控能力,转变财政职能、改革财政运行方式的一项系统工程,代表们普遍认为,我们必须增强紧迫意识,加大改革和工作力度,拿出可操作性的措施,全力推进这一跨世纪的工程。
四川代表、财政厅长周维莲认为,项怀诚部长的预算报告中关于中央预算支出的安排就充分体现了建立公共财政支出框架精神。实施积极的财政政策,今年中央财政总支出要在上年预算执行基础上增加946亿元,预计今年中央财政赤字1503亿元,比上年执行数增加543亿元。增加赤字规模后,获得的资金投向何方?用得不好岂不是浪费人民的血汗钱?因此,项部长在报告中提出了今年中央政府非办不可的8件大事,如增加基础设施建设投资、加快农林水利和生态环境保护投入力度、支持外贸出口、落实粮棉政策、支持科教兴国战略的实施、做好下岗职工基本生活保障和再就业工作等等,8件大事讲得明明白白,对国家和老百姓十分有益,加大这方面的投资完全必要,也充分体现中央财政在建立公共财政方面迈出的坚实步伐。
湖北代表、财政厅长童道友认为,在目前建立“公共财政”基本框架所要求的基础和条件不完备的情况下,提出“逐步建立”是比较科学、准确的,基本符合当前的财政运行状况。作为财政部门来讲,当然非常希望早日把公共财政框架建立起来,该财政保证的坚决保证,其它方面该推向市场则推向市场,该由企业负担就由企业去负担。但地方在建立公共财政方面还有一个认识过程,不能一蹴而就,毕竟几十年的计划经济在人们头脑里形成了一些固有的框架,要一下子改变肯定有难度。因此,建立“公共财政”要考虑到我国的国情。目前我国市场经济才刚刚起步,多数人对“公共财政”的内涵也不十分清楚和了解。事实上,只有建立了公共财政,才能达到振兴财政的目的,才能规范政府支出行为,使财政职能真正到位。章锐夫代表认为,特别是中西部地区,对公共财政理论都比较陌生,财力上与发达地区也还有很大的差距。很多地方领导都认为,在目前中西部地区的发展急需财政大力支持的时候,财政却要退出很多领域,对经济的发展可能产生不利影响。因此,建立公共财政的基本框架,在广大的中西部地区需要也应该有一个过程。他们都建议,从现在起,中央应有个总体规划和广泛的宣传舆论准备,特别是要提高地方党政领导对公共财政理论的认识,早日实现观念的转变。
朱玉明代表说,要建立起公共财政的基本框架,首先一条必须调整和优化财政支出结构,切实改变过去那些不合符市场经济规律的做法。安徽省以前每年要安排几千万乃至上亿元的资金用于工业企业的技术改造,这点资金对众多的企业来讲,简直是九牛一毛,但如果用于基础设施建设或者用于教育投入,其作用不可低估。其次,改革和优化支出结构必须要有具体的措施作保障。安徽省在这方面也探索出了许多行之有效的做法。第一,大力推行政府采购制度。安徽省目前已成立了政府采购中心,1998年进行的若干次政府采购资金的平均节约率都在15%以上,节支潜力相当大。第二,对涉及到个人利益的方面要推行货币化,如对车辆进行改革。去年对省级50多位离退休老同志实行了车改。养一辆车一年需5—6万元,不配专车后每人每年定额补贴2.2万元,通过改革每辆车一年可节约资金3万元以上,于公于私都有利。对一般干部到地厅级干部,也采取货币化的办法,凡因工作需要购买新车的单位,一律采取公务活动租车的办法解决。据测算,全省省级机关车辆如果全部更新,需要资金6000多万元,而采取公务租车每年只需花费1000多万元。从这一政策在1998年的实践结果来看,各方都非常满意,提高了车辆的使用率,也节约了资金。第三,对会议费进行改革,实行定点开会,定额包干的办法。举例来说,以省委或省政府名义在合肥召开会议,省里提出要求,每个地市或每个县来多少人,每人每天按多少标准进行补助,至于住什么地方、吃什么标准以及多来的人,省里一概不管,只要按时到会即可。这一做法节约了不少开支,各地代表也比较满意。
河北代表、财政厅长王加林还强调,建立公共财政要走出两个“误区”。一要走出“公共财政”即是“吃饭财政”代名词的误区。特别是一些财政困难县,由于自有财力仅能满足工教人员工资发放和政权机关正常运转经费的基本需要,甚至个别县连保证这些开支都力不从心,因而把“公共财政”改革作为安于“吃饭财政”现状的理由,把本地的“吃饭财政”说成是“公共财政”。二要走出“公共财政”与经济建设无关的误区。公共财政不是要退出经济建设领域,而是要把财政对生产、经营领域的投入逐步转到支持基础设施建设和公共工程上来,并有可能随着财力的丰裕逐步增加投入,通过转变资金投入的方式方法,为市场经济和企业平等竞争创造一个良好的外部环境,更加有力地支持经济建设。
“费改税”:必须加快步伐
在去年的人代会上,朱镕基总理用“民怨沸腾”来形容国家规定以外的各种收费使百姓苦不堪言。“费改税”是今年财税工作的重点,是关系到财税体制改革能否进一步完善、乃至经济全局工作能否顺利开展的一个重要环节。在本次人代会上,代表们在肯定一年来“费改税”工作取得的成绩的同时,一致呼吁加快“费改税”步伐。
章锐夫代表认为,费多了挤税,财政收入流失,财政分配发生了问题,财政收入占国民收入的比重下降,这一长期形成的痼疾要改也不是简单的、短时间的事情,“费改税”涉及到部门利益和地方利益,因此,在设计方案时要做到以下三点:一是要适当兼顾地方利益和各省实际情况;二是改后只保留尽量少的费,取消大部分的费;三是要注意农村和农民的利益。很多农村道路是农民集资修的,甚至一些乡村土路,机动车行驶也要交燃油税的话显然是有失公允的。因此,要做细致的调查研究,做到改革与保护农民利益的统一结合。佘国信代表也建议,在制定道路和车辆收费改燃油税时,还应适当照顾少数民族贫困地区的特殊情况,避免“一刀切”,影响民族地区经济的发展。
朱玉明代表认为,中央把养路费改“燃油税”作为“费改税”的突破口是正确的,但因为很多“三乱”大都发生在农村,农村中的很多矛盾也就是乡镇政府与农民之间的矛盾,因此,应把农村“费改税”工作放在突出位置,中央提出用3—5年时间解决这一问题,时间太长了,至少今年要扩大试点,明年要全面推开。具体如何改,朱玉明代表和章锐夫代表都认为,现在农业税的名义税负是5%,但实际上只有2%左右,因此,鉴于老百姓对税还是比较认可的情况,可将农村的一些收费改为“农业税附加”,与农业税一起征收,通过适当取消一些不合理的收费,适当提高农业税税率,农民是完全可以承受得了的。这样做既达到了费改税的目的,又治理了乱收费,而且从总体上减轻了农民负担,也规范了农村财政财务行为,加强了乡镇财政的管理。当然,这项改革的难点很多,关键在于行政收费很难规范,涉及到一些部门的利益,所以要整体地、宏观地考虑,各级政府各部门都要统一认识。
重庆代表、财政局长陈万里说,“费改税”的目的是要增强财政的综合调控能力,提高财政收入占GDP的比重,减轻企业和群众的负担,总体目标是建立以税收为主体、辅之以少量规费的政府收入分配体系。重庆市将所有的行政事业性收费纳入财政专户实行收支两条线管理的改革就为今后的“费改税”工作打下了坚实的基础。他介绍说,重庆市针对目前收费项目多而且分散、有的部门和单位缺乏及时缴入财政专户的自觉性、有的单位在银行多头开户或坐支逃避财政监管、仍有不少行政事业性收费游离于财政管理之外的状况,采取了更加强有力的措施进行标本兼治。第一,规定收费单位收费时必须依据法律、法规及市级财政、物价以上机关批准的收费文件和许可证,向缴费人开具《收费通知书》。第二,收费采取银行代收制,实行收缴分离。重庆市运用现代科技手段,所有的商业银行进行连网,实行严密的传递、划解、对账和监控。一方面财政在商业银行设置收费专用账户,商业银行各收费网点必须在规定时间内将所有收费收入划解进财政专户。另一方面各收费单位除在银行保留一个支出账户外,取消单位所有的收入户头,不准另外开户,以保证所有行政事业性收费全部纳入财政管理。第三,经财政部门批准的单项收费金额在200元以下和不当场收缴事后无法追缴的外,收费单位只开票不收款,有效地制止了收费单位截留、挪用财政资金、私设“小金库”和行政事业性收费的体外循环。第四,严格实行收支两条线管理后,对收费单位所需支出,由财政部门根据批准的单位财务收支计划和收费收入,结合预算内资金统筹安排,即有收费项目的单位,根据收费多少抵顶预算内资金。这一举措大大提高了财政资金的使用效果,有利于从源头上治理乱收费顽症、规范各类行政事业性收费,保护公民、法人和其它组织的合法权益,改善投资环境,促进经济和社会事业健康发展。
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