乡镇财政与地县财政由于所依赖的经济基础和行政管理体制不同,因而其财政管理体制模式不能照搬照套。乡镇财政管理体制应根据实际情况,因地制宜,结合分税制要求,以充分调动乡镇理财积极性为前提,以理顺县乡财政分配关系为内容,以增强活力、自求平衡、自我壮大为目标,按“保证吃饭、兼顾建设”的原则,对乡镇收入水平与支出需求进行技术测算和重新评价,合理划分乡镇主体税种,从而完善乡镇财政管理体制。
一、乡镇预算收支基数的测定
乡镇之间由于地理位置、工业状况、产业结构、市场条件等不同,所依赖的经济基础和财政收支规模相差很大,其税收征管潜力及征收成本差异明显,客观要求必须用公平的原则理顺其分配关系,避免出现苦乐不均的现象。
理顺县乡分配关系,关键在于准确估价乡镇收支规模,使其收入来源与支出责任相匹配。如果采取“基数法”按一定的递增比例评价其收支规模,运用传统的包干体制形式,容易导致乡镇之间“贫者更贫,富者愈富”。如采取“基数法”加“因素法”划分乡镇主体税种,核定收支,也容易导致乡镇以支定收,不利于乡镇之间公平税负,严格依法征税。有效的办法就是摒弃“基数法”,采取“综合指数法”加“因素分析法”,以此确定乡镇收支规模,然后合理划分乡镇主体税种与县乡共享收入,因地制宜,制订乡镇预算管理体制。
所谓“综合指数法”,就是根据乡镇人口、面积、农村产业结构、土地资源、矿产资源、工业基础、地理环境、市场条件、税源的构成与分布特点、原有财力状况等多项因素,深入调查各税种应税收入情况,详细分析影响财政收入的各项特殊性,进行综合差异比较,预测其正常年度应达到的标准收入水平。根据其经济发展后劲的强弱和各税种占总收入不同比重,分税种确定其增减变化指数值,相加后得出综合指数之和,折算成收入增长率,以此比率为调整系数,按标准收入水平乘以收入增长率确定其收入基数,以此为基数,减去支出基数,确定其“定额上解(补助)”额度。
“因素分析法”就是根据财政支出构成内容、影响财政支出的各种因素和事业发展的需要,据实摸底调查,重新测算正常年度标准支出水平,然后根据乡镇不同收入规模,正确处理需要与可能的矛盾,合理划分乡镇固定收入、共享收入。
利用这一技术测算方法,其口径、尺度要符合实际要求,数据尽可能与实际相接近。这一方法,既可避免某些乡镇因税收征管不严而造成收入流失,又能有效地控制支出规模,增强县级财政的调控能力。
二、乡镇财力的调节机制
乡镇财政体制,既要调动县乡两级积极性,也要适当给乡镇以压力,加速乡镇经济的发展。这必然需要有合理的财力调节机制。除将中央收入、省级收入单列外,一般而言,县乡收入可以只分为乡镇固定收入、县乡共享收入两大类,县级收入可以运用共享收入和总额分成、超收分成予以调节。
(一)要合理确定乡镇财政支出范围和县乡共享收入税种与分成比例。要充分考虑乡镇收入增收潜力与乡镇对支出的承受能力,按乡镇事权与财权相统一的原则,凡与事权有关的支出全部下放给乡镇。对收入稳定、征收成本较低的税种划为县乡共享收入,其分成比例按“保证吃饭、兼顾建设”的原则,与乡镇财政支出的承受能力相适应,因地制宜,确定不同的分成比例。
(二)应体现效益优先的原则,完善预算体制激励机制和责任目标激励机制。完善预算体制激励机制,就是以促使乡镇搞好财源建设为目标,在一定时期或计划期内,按不同税种分年度分区段制订县乡不同的超收增收留成比例,用累进比例递增的方法激励乡镇对财源建设作出整体规划设计,从而达到优化产业结构,培植后续财源的目的。完善责任目标激励机制,就是以促使乡镇增强组织收入的力度为目标,一是对当年度完成财政收入实绩与前一年度进行综合比较,根据应达到的收入增长指数,按未完成、完成、超额完成情况,根据不同的奖惩标准进行奖惩兑现;二是根据乡镇经济基础状况,因地制宜制订乡镇财政收入上台阶目标,按其征管力度情况与实绩进行奖励。
(三)以增强财政“造血”功能和财政应变能力为目标,规划乡镇建立预算调节基金制度。根据乡镇超收增收分成后的留成数和自有机动财力按一定比例建立预算调节基金,进而实施规范化管理,增强乡镇财政风险调节能力。
三、预算管理形式
乡镇财政就其财力结余状况而言,可分为收不抵支或收略等于支的“吃饭型”财政;收略大于支,小有结余,能保证吃饭,兼顾建设的“兼顾型”财政;收大于支的“建设型”或“富裕型”财政。乡镇财政预算管理体制应根据分税制要求,结合乡镇财力状况,因地制宜,确立不同的预算管理体制。
(一)“吃饭型”财政的预算体制形式。“吃饭型”财政所依赖的经济基础薄弱,财政收入水平不高,有的乡镇其收入来源和支出责任不相匹配,长期以来支大于收的包袱越背越重;有的乡镇其收入来源仅能保证“吃饭”,无力“建设”。这类乡镇的财政预算管理体制应以增强其乡镇活力为前提,兼顾乡镇之间利益分配均衡,选择有利于保护乡镇积极性,又给予一定压力的预算管理体制形式,实行“划分税种、核定收支、定额补助逐年递减、超收全留、自求平衡、一定几年”的预算管理体制。
(二)“兼顾型”财政的预算体制形式。“兼顾型”财政有较稳定的经济基础,有一定的机动财力,收略大于支,能满足部分公益事业、基础设施等资金的需要。其财政预算体制应以引导为主,采取适度从紧的办法,合理调节其支出规模,促使乡镇财政自我积累,自我壮大,实行“划分税种、核定收支、定额上交、超收分档分成、一定几年”的预算管理体制。
(三)“富裕型”财政的预算体制形式。“富裕型”财政所依赖的经济基础雄厚,有较强的经济实力,能满足大部分基本建设资金的需求,其财政预算管理体制应采取紧缩的财政措施,严格控制其支出规模,促使其厉行节约,少花钱多办事。实行“划分税种、核定收入、定额上交、逐年递增、总额分成、增收分档留成、一定几年”的预算管理体制。