时间:2020-05-03 作者:傅志华 (作者单位:财政部科研所)
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摘要:
近年来,西方发达国家普遍实行紧缩预算的财政政策:削减政府支出、压缩预算赤字,成为各国财政经济政策的重要内容。今年夏天,美国白宫和国会已就2000年以前削减税收和平衡预算达成初步协议。1993年联邦预算赤字2547亿美元,1997财政年度预算赤字预计300—600亿美元。欧盟各国自签订“马斯特里赫特条约”后,都在为达到预算赤字和公债分别不超过GDP的3%和60%的严格要求而努力。日本政府重建财政计划的主要目标是控制债务余额占GDP比重不再上升(1997年为91.2%),1997年提出了包括本世纪后三年各项政府开支都要制定定量削减指标在内的改革原则和措施。
这种紧缩政策是与冷战结束后世界经济形势变化相适应的,也是当今世界经济全球化和区域化形势下发达国家社会经济发展中各种矛盾变化的客观要求。
“大政府”的困惑:长期实行财政扩张政策是造成部分国家社会经济矛盾激化的重要原因
国际货币基金组织的一份报告说,“大政府造成的经济和社会问题比它所解决的问题要多。发达国家在“干预主义”政策下,政府作用早已越出“市场失灵”范围;加之西方式民主政治制度下,为争夺执政权各党派拼命向选民许诺,政府各类计划越来越多,支出规模随之越来越大,应...
近年来,西方发达国家普遍实行紧缩预算的财政政策:削减政府支出、压缩预算赤字,成为各国财政经济政策的重要内容。今年夏天,美国白宫和国会已就2000年以前削减税收和平衡预算达成初步协议。1993年联邦预算赤字2547亿美元,1997财政年度预算赤字预计300—600亿美元。欧盟各国自签订“马斯特里赫特条约”后,都在为达到预算赤字和公债分别不超过GDP的3%和60%的严格要求而努力。日本政府重建财政计划的主要目标是控制债务余额占GDP比重不再上升(1997年为91.2%),1997年提出了包括本世纪后三年各项政府开支都要制定定量削减指标在内的改革原则和措施。
这种紧缩政策是与冷战结束后世界经济形势变化相适应的,也是当今世界经济全球化和区域化形势下发达国家社会经济发展中各种矛盾变化的客观要求。
“大政府”的困惑:长期实行财政扩张政策是造成部分国家社会经济矛盾激化的重要原因
国际货币基金组织的一份报告说,“大政府造成的经济和社会问题比它所解决的问题要多。发达国家在“干预主义”政策下,政府作用早已越出“市场失灵”范围;加之西方式民主政治制度下,为争夺执政权各党派拼命向选民许诺,政府各类计划越来越多,支出规模随之越来越大,应当说,越来越“大”的政府带来了许多新的困难,如整个国民经济债务负担沉重、政府效率下降,以致许多学者认为,“大政府”是当今西方国家经济回升缓慢、社会矛盾激化的主要原因。
目前困扰西方发达国家的最头痛的问题莫过于高失业率。特别是西欧国家失业率均在12%以上,
在这种形势下,西方学者认为,高失业率主要是国家支出和税收负担无限膨胀造成的。战后以来,西方国家政府支出占GDP比重逐步上升。据统计,西方发达国家这一比重在60年代平均为28%,70年代为35%,80年代为43%,90年代为47%。政府越来越大,国家管得越来越多,必将束缚私人经济发展,损失工作岗位。
从发达国家内部看,失业人数高的国家恰恰也是政府支出占GDP比重大的国家;而国家在经济中比重相对低的国家或比重下降的国家,就业情况相对较好。如近50年来,欧盟各国预算支出占GDP比重平均为50%,比美国高出一半。结果1991年以来欧盟就业率下降了3个百分点,而美国相反上升了8个百分点。1996年欧盟失业率为11.4%,比美国5.4%高出一倍。在国家支出比重最高的国家瑞典(1996年比重为65.4%),就业人数在1991年以来下降了10%,失业率上升到12.5%。因此,美国专家主张国家预算占GDP比重应保持在60年代的30%左右。
正是在这种背景下,西方国家出现了一股“小政府”潮流。认为物极必反,政府管得太多,不利于私营企业发展,不利于就业增加,于是纷纷压减预算支出。包括美国、法国在内的几乎所有发达国家都在压缩结构、裁减公务人员方面采取了较大的行动。
高福利制度的危机:发达国家的高福利政策既加重政府负担,又降低了经济竞争能力
长期来,发达国家受高福利、高国债、高失业和低投资、低重新、低竞争力的“三高”、“三低”影响,经济徘徊不前。
从根本上讲,高福利是以政府高税收和高国债(赤字)为依托的。而在当今世界经济全球化趋势下,高税收的弊端日益显露出来:一方面使得企业和个人负担加重,成本上升,产品竞争力下降;另一方面引起的逃税、避税使得资本和人才大量外流,使国内就业状况恶化。有识之士早就认为,高税收政策注定维持不下去。
各国纷纷实行以削减社会开支为主要内容的紧缩政策,主要采用社会保障事业私有化、减少原有补助津贴范围和金额等措施,以节省公共开支。
美国联邦政府1996年11月通知26万残疾儿童家长,残疾儿童的福利保障资格要重新审查,估计有10—20万残疾儿童会失去资格,此项措施将在6年里节省70亿美元。这只是一系列削减社会福利计划措施之一,1996年克林顿政府实际上结束了罗斯福总统在30年代的萧条时期为克服严重困难而颁布实施的社会全面保障计划。这一改革可望在今后6年里节省550亿美元开支。实际上,过去4年来克林顿政府已使225万人不再领取福利金,计划到2000年将再使200万人不靠领取福利金为生。
在欧洲,德国国会于1996年9月通过了1997年削减预算计划,重点是社会福利、公共健康、劳工和养老金,其中,医疗健康开支削减1/3,达265亿马克。法国的改革尽管一开始就遭到工人罢工抗议,但既定的社会改革方案仍在实实在在地进行。作为“模范”福利国家的瑞典,同样进行了改革,瑞典的高福利一直以其范围广、内容多、水平高而著称于世,几十年来福利制度越来越完善,有关的费用加在一起,已占到财政支出的一半。
瑞典自1995年即开始对社会保障制度进行修改,重点是削减和控制社会保障费开支,如对现金支付的盲人费用削减了15%,并对养老金的支付方式和支付标准进行修改。预计到1998年度之前,瑞典财政赤字将减少1,180亿克朗。
“马约”对欧盟国家的“最后通牒”
为了达到1999年1月1日在欧盟数国实行单一货币和在2002年欧元货币流通的目的,近两年来西欧各国在政府预算上普遍采取了强有力紧缩性财政政策,以便使本国公共财政赤字在1999年前达到“马约”规定的不超过GDP3%、政府负债率不超过60%的目标。
实际情况表明,任务是相当艰巨的:1995年欧盟15个国家中财政赤字指标只有卢森堡、丹麦和爱尔兰三国达标,政府债务指标也只有5个国家符合。德、英、法、意四国,到1996年赤字占GDP比重分别为4.1%、4.8%、4.3%和6.7%,预计1997年分别为3.6%、3.7%、3.7%和6.4%。
法国国会已同意1997年政府预算赤字为2848亿法郎,比1996年减少30亿法郎。计划将赤字占GDP比重由1996年4.3%降到3%,1998年更降到3%以下。为此政府在削减社会福利支出的同时,计划1998年要从裁减公职人员(计划减少7000多人)以及控制政府其他开支方面采取措施。据1997年7月法国审计院提出的国家财政审计报告称,预计1997年公共财政赤字占GDP比重将在3.5—3.7%,相应的公共债务占GDP比重为57.6—57.8%。
德国在1996年亦开始实行紧缩财政、减少赤字的计划,1996年财政赤字约占GDP的4.1%,1996年夏天联邦议院批准了政府“一揽子节约计划”,提出1997年计划紧缩700亿马克。为此,政府规定职工病假六个星期的补贴工资由原来的100%减为80%,职工一年一度的健康检查改为四年一次;失业五年以上的人不能再领取家庭补贴;退休年龄由63岁延长至65岁,女性由60岁推迟至63岁,等等。
紧缩政策直接效果明显,但阻力较大,深层矛盾迭出
各国实行紧缩政策,从直接效果看还是相当明显的,几乎所有国家近年来预算赤字得以减少,尤其如美国这样的赤字大国,几年之间联邦预算赤字削减到目前的水平,令人惊叹。
应当指出的是,由于各国压缩指出的重点几乎都是以减少社会福利支出为主,自然引起各方不满和反对。首先是政府与国会之间因政策主张之争难以达成协议,其次是国民的反对。各国的改革计划都不同程度地遇到阻力。最典型的如法国,1995年底宣布改革计划后立即引起民众抗议,并导致长达20多天的大规模罢工,一度使巴黎陷入瘫痪,新政府因此而处于动荡之中。1996年,德国、西班牙、意大利、荷兰等国都爆发了规模不等的罢工事件。工人提出政府债务的增加是政府政策失误所至,不应把危机和灾难转嫁到平民身上。
至于一些国家把失业增加、经济回升缓慢的帐算在政府财政支出过大的头上,看似有道理,但未必找到了根本原因。削减政府开支不是对刺激发展、增加就业更不利吗?特别是西欧国家的现实充分反映了这一矛盾。由于各国全面实行紧缩政策,政府无力组织新的投资,而没有投资就不能产生新的就业,经济回升就没有后劲。所以说,欧盟目前1820万失业大军近期内不会有大的减少,仍然构成对社会稳定的巨大威胁。加上政府社会福利支出的减少,法国、意大利等国罢工抗议浪潮又起。为此,经济界人士纷纷责问:有无必要因为“马约”标准而过多、过快地削减政府支出、人为地放慢本来已经很慢的经济回升速度?认为人为地推迟欧洲经济发展势头的到来将是一种失策。正因为如此,人们不得不对1999年1月1日欧盟能否如期实行单一货币体制发出疑问。
“紧缩”与“扩张”从来都是相对的。这是现代社会政府财政政策的两个基本作用形式。政府支出在整个经济中到底占多大规模为好,不是以主观的政府政策为标准,而是有其内在客观要求的。比重太低,不利于政府职能作用的发挥;太高了,未必就是好事。西方国家普遍性的财政政策调整,正是这一客观要求的结果。一定时期内以“紧缩”为主还是以“扩张”为主,是各国政府宏观经济决策的基本内容,不存在优劣好坏。不过,西方国家新一轮的政策调整表明,紧缩政府财政规模比起当初的扩张似乎难度要大得多:即扩大赤字、增加开支容易,压缩规模、减少支出困难。
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