时间:2020-05-03 作者:姜维壮 (作者单位:中央财经大学)
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摘要:
财政监督作为实现党和国家监督以及人民群众监督的一种主要形式,是财政的一项重要职能。同其它财政职能相比,其主要特点不仅表现在它是国家各项职能和方针政策得以实现的重要保证,也是其它各项财政职能得以充分合理发挥作用的保证。因此,财政监督职能一向受到各方面的高度重视。但当前的现实生活中,对如何使财政监督工作更好地适应建立与完善社会主义市场经济体制的需要,在财政监督领域,包括财政监督的必要性、运用财政监督的主体、财政监督的运用方向和实现方式等方面,还存在着一些有待研究的理论认识问题。
一、对一个有争议的财政基本理论问题的回答
财政监督,是我国建国以来,也是执行改革开放方针政策以来,在实际工作中和理论表述上都长期坚持与普遍公认的一个重要财政职能。
在建立社会主义市场经济体制的实践中,还要不要继续运用财政监督职能?财政监督职能是应该在理论上和政策上继续加以确认、强化和完善,还是已经变得无足轻重,甚至应该从理论表述中加以扬弃?这是我国决定建立社会主义市场经济体制以来,在财政理论领域一个争论较集中的问题。从90年代出版的一些财政理论著作中可以看出,这种争论主要体现为对财政监督职能存废问...
财政监督作为实现党和国家监督以及人民群众监督的一种主要形式,是财政的一项重要职能。同其它财政职能相比,其主要特点不仅表现在它是国家各项职能和方针政策得以实现的重要保证,也是其它各项财政职能得以充分合理发挥作用的保证。因此,财政监督职能一向受到各方面的高度重视。但当前的现实生活中,对如何使财政监督工作更好地适应建立与完善社会主义市场经济体制的需要,在财政监督领域,包括财政监督的必要性、运用财政监督的主体、财政监督的运用方向和实现方式等方面,还存在着一些有待研究的理论认识问题。
一、对一个有争议的财政基本理论问题的回答
财政监督,是我国建国以来,也是执行改革开放方针政策以来,在实际工作中和理论表述上都长期坚持与普遍公认的一个重要财政职能。
在建立社会主义市场经济体制的实践中,还要不要继续运用财政监督职能?财政监督职能是应该在理论上和政策上继续加以确认、强化和完善,还是已经变得无足轻重,甚至应该从理论表述中加以扬弃?这是我国决定建立社会主义市场经济体制以来,在财政理论领域一个争论较集中的问题。从90年代出版的一些财政理论著作中可以看出,这种争论主要体现为对财政监督职能存废问题在理论表述上的两种截然不同的论点:一种论点认为,我国决定建立社会主义市场经济体制以来,社会的生产方式和社会制度以及国家基本职能等并未发生变化,即决定一国财政职能的一些基本因素未发生变化,因此我国长期以来比较公认的财政监督职能和其它几个财政职能,作为财政固有的功能,并没有过时。因而,不仅不应该在理论上加以扬弃,从市场经济长期历史实践的经验和我国当前社会的现实状况看,还应该根据形势的变化和国家政策的要求,广泛吸收借鉴国外市场经济长期实践的经验作法,对财政监督职能的运用方向和实现方式等问题,进行认真的研究并作出相应的调整与完善,以利于在建立与完善社会主义市场经济体制的实践中能更好地发挥其积极作用;另一种论点则认为,在建立社会主义市场经济体制的实践中,由于经济运行和政府职能发生了变化,原来在理论上确认的几个财政职能都已过时。从而包括监督在内的原有的财政职能都应从理论阐述中消逝。并认为这是适应市场经济运行和政府职能转变的客观要求。
究竟在市场经济条件下能否在理论表述上要扬弃财政监督职能?要回答这个问题,需要从理论和实践上进一步探讨这样两个问题:一个是国家财政职能与政府经济职能之间是否可以划等号,即国家和政府的关系问题;一个是理论与实践的关系问题。西方,实行市场经济比较发达国家在实践中都很重视财政监督。一般都建立起一套以议会立法监督为主的比较严密的财政监督机制,在现实的政治经济生活中发挥着比较广泛的作用。而在这些国家的财政学和经济学著作中,却不谈财政监督职能。形成这种矛盾现象的原因是什么?对这两个问题,可以从马克思主义经典著作和西方的国家学说与社会实践中找到一些答案。
关于国家与政府的关系问题。按照马克思主义的原理,国家自产生以来,一直是经济上占统治地位的阶级在政治上实行阶级专政的工具,它是由军队、警察、监狱、国会、法院、政府等一整套机构所组成的社会上层建筑机器,政府只是其中的一类机构,即国家机器中的行政执行机构。政府活动的范围和方向,是由国家政策决定的。这种决定与被决定的关系体现在现代财政制度上,是由国家立法机关通过一定程序制定财政预算。再从国家的职能方面看,作为阶级专政机器的工具,除执行经济职能外,还执行政治、社会等多项职能,这是实现阶级专政任务的需要。而作为国家实现各项职能的经济手段的财政,其职能的运用和作用的发挥,不可能只限于体现政府一项经济职能的范围。事实是,在西方国家,资产阶级在理论上历来不承认国家是阶级专政的工具。过去习惯于把国家和政府都说成是维护社会秩序和保护私有财产的“守夜人”。在当代的西方财政学和经济学著作中,国家和政府都被说成是为社会或人民提供“公共产品”的“服务机构”或“公共部门”。因此,政府为市场提供服务的经济职能,就成为用以概括和体现国家与财政整个职能的理论依据。
关于理论和实践的关系问题。资本主义国家现实生活中广泛实行的以国家立法机关的监督为主体,按一定程序组织实施的较严密的财政监督机制,由于从机构的从属关系看,都属于国会监督的范围,从理论上也就被排除在政府的经济职能范围之外,从而也就不属于财政理论论述的范围。其结果,不仅难以如实表述财政职能的性质和作用的范围,也难免形成理论与实际的脱节。
另外,从生产资料所有制形式方面看,在生产资料资本主义私有制社会,国家对企业没有投资和监督的职责,在政府的经济职能中也不可能提出监督职能。在生产资料社会主义公有制社会,国家作为国有企业的所有者代表,对国有企业负有投资、监督等职责。作为以国家为主体而形成的分配关系的国家财政,在国家实现其监督职能的实践中,不能不作为一项重要的财政职能体现出来。这也是我国和其它社会主义国家在财政理论领域一贯坚持财政监督职能的一个重要原因。这里也体现着社会主义国家财政的一个重要特征。
二、财政监督职能的运用
从国内外长期历史实践中可以看出,财政监督职能并未随着市场经济体制的建立和发展而过时或消逝。相反,市场经济发展带来的结果,是财政监督职能越来越受到广泛的重视和运用,其本身在实践中也表现出不断完善和强化的特征。
从西方市场经济发达国家的历史发展过程看,市场经济的发展及其对宏观管理要求的提高,决定了国家在经济的宏观调控、生产经营效率的提高、有效节约地分配使用人力物力财力、对社会条件和秩序的提供与维护等许多方面,发挥着越来越重要的作用。在这一历史实践过程中,财政监督职能与其它各项财政职能一样,其作用的发挥受到广泛的重视。
我国的历史发展过程也体现出这一特征。在计划经济时期,由于财政对计划的依附性,财政监督职能的运用,主要体现在保证计划指标的实现上。改革开放以来,随着财经体制的深化改革和生产建设事业的迅速发展,财政监督职能的运用也进入了一个新时期,为适应指导性计划和经济手段的广泛运用以及市场关系的发展,财政监督职能成为国家贯彻方针政策、维护财经纪律、保护国家财产、抵制和打击违法乱纪行为和与种种不良倾向作斗争的重要手段。社会主义市场经济体制的建立与完善,从理论和实践上又给财政监督职能的运用提出了新的重要课题,迫切要求财政监督从计划管理手段向法制管理手段转变。财政监督职能的运用方向,首要的是保证法制的权威性、严肃性、严密性和规范性。只有具备了这样的条件,国家和政府才能按照政策和法律的规定,有效地管理与引导市场运行,使市场活动中出现的种种弊端和违法乱纪行为以及损失浪费现象得到有效的解决,才能使国家和社会财产得到有效的保护与运用。
从当前我国社会的实际情况看,一些不良现象的长期泛滥和得不到有效解决的一个最重要的原因,正是来自法制的不健全。主要体现在经济运行和行政管理工作中存在着相当的无法可依、有法不依、执法不严、违法不究等现象,给不正之风和种种违法乱纪行为提供了可乘之机。体现在财政监督职能的运用上,就是财政监督作为国家实现法制管理的主要手段,还远未发挥出应有的维护法纪权威性和严肃性的作用。特别是在执法领域,财政监督职能的弱化与滞后现象表现得尤为普遍和突出。这是财政管理领域长期普遍存在资金浪费、国有资产流失、税款流失拖欠、预算外资金规模膨胀和使用失控等现象的一个主要的制度上的原因。
三、财政监督职能的运用主体和实现方式
从市场经济长期发展的历史实践看,在市场经济条件下,与财政监督职能运用方向的变化相适应,财政职能的运用主体和实现方式也发生了相应的变化。这也是作为法制经济的市场经济对国家财政管理工作提出的客观要求。
在实行计划经济时期,运用财政监督的主体是政府。财政行政主管部门实施的财政监督,是实现财政监督职能的主要形式。在国家指令性计划具有较高权威性条件下,财政监督职能发挥的主要是保证落实计划指标任务的作用。计划一经制定,政府就是贯彻落实计划任务的权威部门。在这样的历史条件下,财政监督的政府行政特色,在保证国家计划指标的实现中可以发挥一定的积极作用。随着我国改革开放政策的实施和财经体制的深化改革,特别是社会主义市场经济体制的建立与完善和法制化管理的推行,以政府行政监督为主体的财政监督,日益显露出与市场经济法制管理的不相适应。主要表现为立法监督与执法监督之间的脱节,对抑制市场运行和行政管理中出现的种种不正之风与违法行为缺乏应有的广度和力度;对维护和推行国家的法制化管理、保证实现国家的立法民主监督等方面,存在着相当的滞后性和脆弱性。这也正是我国当前在消除市场经济运行和行政管理中出现的种种混乱现象时显得乏力的一个重要制约因素。
对比分析当今世界上一些实行市场经济的较发达国家,可以看到与法制管理体制相适应,财政监督职能的运用主体,一般都确定为国家立法机关,并以此为依托,结合司法、审计、行政、财务、会计、社会中介机构,以及银行金融、人民群众、舆论等监督形式,组建成一个相对独立又紧密配合的监督体制,以立法、执法、司法,以及事前、事后、事中监督和日常监察等形式,实现较严密有效的监督,从中体现出财政监督法制化应有的广泛性、权威性、严密性、规范性和实效性。这些国家的一些成功经验,值得我们借鉴。
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