伍秀琼

1995年，深圳市打破“基数加增长”安排经费的方法，在1994年部分单位经费试行“零基预算”的基础上，市本级全面推行“零基预算”，较为合理地调整了文教行政经费支出结构，增强了财政部门的综合平衡能力，提高了财政资金的使用效益，为深化文教行政财务改革迈出了重要一步。

一、实行“零基预算”的做法

1.清理调整机构，核定人员编制。实行“零基预算”，必须依据合理的定员和科学实际的定额来计算单位经费。为确保编制预算的基本数据真实可靠，财政部门与编制管理部门对市级事业单位的人员编制、实有人数、经费来源渠道进行了全面的清理，逐一核定。遵循“社会共同需要”原则和净化财政支出需要，对事业单位进行分类，对经济收入情况进行效益考核，把经费自给率达到30%以上的事业单位重新排队确定预算管理形式，由全额向差额管理过渡，差额向自收自支或企业化管理过渡（简称“两个过渡”）。1994年，经调查核实，对具备条件的49个单位实行“两个过渡”，“过渡”人数1800多人，直接节约当年财政拨款1 400多万元。清理调整机构和核定人员后，财政部门将有关资料汇编成《编制名册》并制定出《预算编制备忘录》，具体界定了各类预算单位享受财政经费的项目内容，作为编制预算的依据。

2.确定支出定额标准。单位预算的编制是否准确，除了经费项目要明细详尽外，定额标准是否切合实际也是至关重要的。在制定定额时，财政部门根据1994年联审互查时收集的大量资料和上年度财务决算报表得出的数据，进行定额标准与使用效果分析，并适当考虑预算年度物价增长因素，制定并修订了车辆燃料修理费、福利费、业务费、公务费以及会议费等多项费用开支标准。按单位定员定额标准确定基本经费后，再核定不同单位特殊职能工作任务的单项经费，两项经费合并为单位的新年度预算。

3.作为推行“零基预算”的配套措施，财政部门对单位的经营、服务性及出租房屋等收入实行收支统管，在下达1995年单位经费预算时，同时下达“抵支收入”3200万元，用于补充财政经费不足，把各单位在财政拨款以外取得的有关收入逐步纳入财政管理轨道。

二、推行“零基预算”的成效

（一）建立了合理的财政支出结构，保证了重点项目的平衡发展。“零基预算”的实施，较好地依照财政预算目标和政府投入愿望以及文教行政财务改革的思路和要求，调整了支出结构：

——支出比重方面，教育事业费从未推行“零基预算”前的1993年占文教行政经费总支出（下同）的11.5%上升为1996年占17.4%，行政管理费从12%上升为13.3%，公检法支出从18.3%上升为21.6%（注：因深圳财政供养的科技类人数较少，规模也不大，且“科技三项费用”支出没列入“科学事业费”，故“科学事业费”类不作比较）。

——人均支出水平方面，1996年教育事业人均（以教职工计）支出水平比1993年增长102.4%（不含教育费附加支出）；行政人均支出增长86.8%；公检法人均支出增长102.1%。

——专项经费支出方面，1993年，设备购置费、修缮费、业务费支出所占比重分别为25.7%、23.7%、50.6%，1996年已调整为29.1%、36.1%、34.8（以上对比均以市本级当年财政拨款数计算）。

从上述财政经费支出结构的变化看，教育、行政、公检法这有代表性的三大类中，教育和公检法无论支出比重或人均支出水平的增长均比行政快，行政管理费增长过猛的势头已得到了遏止。在实施“零基预算”过程中，财政部门有意识地压缩“业务费”支出，成功地将“业务费”从占专项经费的50.6%压缩到34.8%，下降了31.2%，实际上是控制了会议费、庆典、表彰活动等支出。

（二）打破了“大锅饭”，实现了财政资源的优化配置。1995年，“零基预算”方案确定后，有26%的财政一级预算单位专项经费比上年预算下降，实施两年后，文教行政经费支出结构朝着预定的目标和方向调整，日趋合理。“零基预算”法打破了经费只能升不能降，共同吃“大锅饭”的局面，使政府能够把需要发展的事业意向与各项不同因素进行综合考虑，集中财力保重点性、基础性、公益性事业建设。

（三）增强了“计划”观念，加大了财政监管力度。“零基预算”要求预算单位对全年的经费开支有一个明确的全盘计划，要求财政部门从预算年度一开始便较全面地了解掌握各单位的工作动向和具体项目资金需求，从而进行对比计划、制定优先重点和总体平衡，这就避免了单位在资金使用上的无目的性和随意性，也减少了财政追加经费的重复性和盲目性，在一定程度上克服了预算单位以前编制预算时年度工作目标不明确，得过且过，事到临头才赶写报告的混乱状况，使财政部门对经费的各项支出一目了然，及时发现和解决经费使用过程中存在的问题，保证经费按规定用途合理有效地使用，有力地控制源头，变“事后反映”为“事前监控、事后跟踪”管理。

三、影响“零基预算”实施效果的问题

从深圳市“零基预算”实施两年的情况分析，总的情况良好，但仍存在不少问题：

（一）分级切块管理，收支情况难以掌握。目前深圳市经费管理大部分是采取切块归口主管部门管理体制，主管部门不能提供较详细的年度收支计划，财政安排经费时缺乏依据，难以确定。个别主管部门在财政切块资金中留下较大的“机动款”，使经费分配变成了“过滤池”。

（二）上报计划不严，漏报项目较多。由于受“基数法”和“比例法”计算经费的影响，部分单位没有形成制订周密年度财务收支计划习惯，财政经费“逐项”下达后，执行时才发现缺这缺那。

（三）目标任务不够明确，上报计划资金需求随意性大。对单位经费实行“零基”计算，不等于全面满足，而是根据需要与可能进行“择优”安排。一些单位编制计划时，将后几年完成的项目资金需要在一年里提出，或“题纲性”地列几项年内工作任务，然后申请几百万、几千万甚至上亿元的专项经费。由于预算建议不准确，资金要求不切合实际，财政只能参照类似机构相同或相关业务水平给予安排，由此引发出预算“到位率”低的争议。

（四）自我约束意识淡薄，执行监督干扰大。财政预算下达后，会考虑因在核定单位经费时计算不周，或预算单位工作任务发生了变化，引致经费不足等原因，通常在每年的第四季度根据实际情况进行一次“调整预算”，但不少单位往往以新增加了某项工作任务为理由，一事一报告，或利用领导下基层了解情况听取工作汇报之机递条子，有些单位即使有较大的经费结余，可各式各样的请款报告依然不断，给预算的监督执行带来较大的干扰。

这些问题的存在，不仅使财政部门经常陷入处理请款报告的日常事务中，而且软化了财政预算的约束力，迫使财政部门不得不经常留有较大“余地”以应付“二次支出”临时性批款，造成财政预算方案与执行结果出现较大偏差，影响了财政预算的严肃性和权威性。

四、提高财政预算的科学性，强化财政预算约束力

（一）改变传统的思维方式，实践战略性转轨。文教行政财务改革的方向是与事业单位机构改革相一致的，是相辅相成配套进行的，这是建立和完善社会主义市场经济体制的客观要求，也是深圳市进行第二次创业、实现跨世纪宏伟目标的需要。必须打破传统观念的束缚，逐步建立充满生机和活力的财务管理体系，促使单位自我发展，形成良好的运行机制和自我约束机制。

（二）加强人员培训，提高预算编制的科学性。“零基预算”的编制要求上报计划单位对本单位的工作任务有清楚的了解，要求计划的编制与项目执行人员有一定程度的信息交流，对经费的使用能够做到心中有数。由于长期以来都是使用“基数法”和“比例法”，这类“基期”预算编制方法已不能适应“零基预算”的编制要求，因此，必须加强基层财务人员和财政干部的业务培训，帮助他们尽快掌握新的预算编制方法，同时必须制定一套科学合理的支出定额标准，减少人为主观决定因素，使财政预算更具客观性和科学性。

（三）加强法制意识，强化财政预算约束力。“零基预算”是一种极有逻辑性的思维运用，其编制过程需要参与者收集大量的市场信息加以综合、比较、分析，然后才进行“一揽子决策”，但比较困难和尤其需要引起特别注意的，乃是它在执行过程中需要多方面的紧密配合和相互制约，这里面包括了预算单位、财政部门和各级领导层，归根到底，就是如何看待财政预算制度问题。编制预算草率应付，遗漏项目过多，财务收支缺乏计划性，动辄打请款报告、递条子等等，都是对财政预算约束观念的淡化。“零基预算”实施后，“条子”满天飞状况有所改变，但无计划临时性支出仍占经费支出一定比例。强化财政预算的刚性和严肃性是“零基预算”执行过程中的当务之急，我们要加强法制意识，在财政预算的制定、审批和调整中要严格按程序办事，预算方案一经确定，不得随意改变，各单位、各部门领导要顾全大局，切实组织好预算的执行和保证财政资金的安全使用，努力排除人为因素和非科学性因素的干扰，从而使财政预算管理更具程序化、规范化、科学化。

（责任编辑 方震海）