税务代理是指税务代理人在税法规定的范围内,受纳税人、扣缴义务人的委托,代为办理纳税事宜的各项行为的总称。它具有客观、公正、自愿、有偿、他律和自律相结合等特征。税务代理最早产生于日本。1942年,日本根据战时大幅度增税的需要,将税务代理制度化、法制化,正式制定了《税务代理士法》。以后,世界上许多国家或地区相继仿效日本推行税务代理,如美国、德国、法国、意大利、南朝鲜、新加坡以及我国的台湾地区等。
伴随1994年开始的财税体制改革,我国关于税务代理问题的讨论和实践前后已有三个年头了。笔者认为,税务代理是市场经济不断完善和发展的必然产物,这也是税收发展过程中的一项富有战略意义的举措。但是,目前情况下,在我国全面推行税务代理的条件还不太成熟。我们应在加速建立税收专业化征管模式、强化税收法制、提高税收征管手段现代化程度和全社会纳税意识的同时,将税务代理分步骤实行,而不应该急于求成。
(一)准备阶段。在此阶段,要为税务代理的推行创造良好的外部环境。外部环境主要包括纳税意识的普遍化、税收制度的法律化、税收征管的专业化、征管手段的现代化等。有了适宜的外部环境,才能使税务代理得以自下而上地发展。为此,应做好以下几方面的工作:
1、加强税法宣传,进一步提高全民的纳税意识。纳税人聘请税务代理人,是建立在纳税人纳税意识提高的基础上的。纳税人聘请税务代理人正常的动因,是防止在纳税方面出现纰漏,以避免因之带来的处罚和制裁,从而维护纳税人自己经济上、政治上的信誉和形象,维护自己在市场经济中的竞争实力。如果纳税人的纳税意识浅薄,就不会对聘请税务代理人持积极的正确态度。
2、强化税收法制,尽快制定出《税务代理法》,以做到有法可依,依法办事。在《税务代理法》中,应明确规定税务代理的宗旨、使命和性质,税务代理的机构设置、业务范围,税务代理人员的资格与考核,税务代理人的权利和义务,税务代理的收费标准等。其中对税务代理人员的资格,应规定严格的标准和条件。同时还要加强税务执法,提高稽查质量,严格税务处罚。
3、分清征纳双方各自的职责,明确征纳双方的主体地位。税务机关应强化其执法职能,将主要精力转向税务稽查,对税务违法行为实行处罚,逐步走上专业化税收征管的道路。要推行以纳税人“自核自缴”为基础的纳税申报制度,还责于纳税人,恢复纳税人应有的主体地位。
4、加速税收专业化征管模式的建设。税务代理是税收专业化征管模式的一个组成部分,它是作为一个社会中介体提出来的。我国税收专业化征管的推行进程较慢,目前只在海口、张家口、邯郸、潍坊等地试行。有不少地方在没有推行专业化征管的情况下试行税务代理,由于改革不配套,税务代理的发展受到了限制。
5、努力实现税收征管手段的现代化,即加速推行税收征管手段计算机化的进程。税收征管的质量,多年来一直受制于落后的税收征管手段,而税收征管手段的落后与税务代理的推行是不相适应的。在税收征管手段落后的背景下,发展税务代理,可能出现税务代理人帮助纳税人偷逃税款的现象。所以实现税收征管手段的现代化,是推行税务代理至关重要的一环。
6、培养税务代理专门人才。税务代理是一项政策性、业务性很强的工作。税务代理人员必须具备较高的政策水平、知识水平以及较强的工作能力。如何组建一支精干有力的税务代理队伍是推行税务代理所面临的紧迫问题。可行的方法,一是动员和鼓励一部分税务干部参加税务代理人员资格考试,脱离税务行政机关,从事税务代理工作;二是在各财税高等院校开设代理专业,培养大批税务代理专门人才;三是动员和鼓励社会各界人士参加税务代理人员资格考试,从中选拔优秀人才,以满足税务代理工作的需要。
(二)试行阶段。此阶段所要做的工作主要包括以下几项:
1、选择试点地区。税务代理在试行阶段,首先要选择一些经济较发达、征纳关系较好、代理市场机制健全,并有一定税务咨询基础的地区作为税务代理试点地区。
2、依照《税务代理法》,建立规范的自上而下的税务代理机构。由于税务代理人既不隶属于税务机关,也不隶属于纳税人,它是独立于征纳双方之外的中介组织。这就需要在全国建立一套自上而下的税务代理机构,以加强对税务代理工作的指导、管理和协调。在试行阶段,可在试点地区(省、市一级)设置税务代理协会,负责指导和协调试点地区各级税务代理机构的代理工作;县或县以下设置税务代理事务所,承担具体的税务代理业务。同时税务代理机构的设置,在试行阶段最好与税收征管区域相对应。如市一级代理机构以服务于市级企事业单位为主,县或县以下的代理机构以服务于县或县以下的企事业单位为主。等到税务代理发展到一定程度,多种性质、类型的代理机构大量涌现时,可以打破区域、级次的界限。
3、在试行阶段要处理好三个关系:一是税务咨询与税务代理的关系。它们属于两个不同的范畴,二者不能替代。在强调发展税务代理的情况下,最好不要把税务咨询业务纳入税务代理中。二是税务代理机构的税务代理与其他机构进行税务代理的关系。它们从事税务代理的业务范围是共同的,目标是一致的。具备税务代理条件的法人、社会中介机构都可开展税务代理业务。但由于各专业咨询机构人才结构不同,专业技能不同,因而各专业服务机构应以本专业的咨询业务为主。三是税务代理与税务行政管理的关系。税务代理只是受托代理有关税务事宜,税务机关则是国家税收的征收机关。税务代理不能包办税务机关的行政职能。税务机关不能干预税务代理机构正常的业务开展。
(三)推广阶段。进入推广阶段,说明税务代理在我国推行的条件已经成熟,试点已经成功。在此阶段,所要做的工作有:1、将税务代理从试点地区向全国范围推广。普遍建立税务代理事务所,通过市场竞争达到优胜劣汰。并设立全国的税务代理协会,以指导、协调各地区、各级的税务代理工作。2、定期定点进行税务代理人员资格考试,以保证税务代理人员的素质,提高税务代理的质量。3、在推广阶段,逐步规范我国的税务代理业,加强与国际税务代理业的交往。
(责任编辑 吴春龙)