行政事业单位预算编制和管理是预算管理的重要环节。我国传统的以基数定预算的方法虽然操作简便,但难以适应变化的形势,造成支出能上不能下,强化了支出的刚性,也使预算执行缺乏合理的根据,无法保证其严肃性,已日益显露出其弊端。鉴于这些问题的存在,人们开始研究国外的作法,提出零基预算的改革设想。所谓零基预算,是针对以上年支出基数决定年度预算而提出的每年从零开始的科学的单位预算编制方法。其核心在于根据各项因素决定单位年度支出预算,不保基数。这一方法可大大增强支出的弹性,保证单位预算的合理性,为严格执行预算提供必要的前提,从而增强财政收支平衡的能力。海南省自觉地采用零基预算法编制省级预算始于1993年,经过四年的实践,已日趋完善,目前正在向市县推广。
基本作法
(一)各单位自报年度支出预算,财政对省级预算支出总指标进行分配。每年11月,省级各行政事业单位需将下一年度的经费支出预算报财政部门。财政部门根据年度财务情况和各单位上报的支出预算以及国家的支出政策,对省级各类预算支出总指标进行分配。
(二)编制各行政事业单位经费预算。单位经费预算分为经常性经费支出和专项经费支出。
1、经常性经费包括人员经费和公用经费。人员经费根据编制人数、实有人数、工资及各项补贴标准核定。为了控制行政单位增加人员,从1995年起,对省级行政单位实行了工资总额包干的办法,即按单位编制人数核定工资总额,列入单位年度预算,包干使用,增人不增资,减人不减资,建立单位增人的自我约束机制。
公用经费中的公务费按五套班子(人大、政协、省委、省政府和省纪委)、一级预算单位和二级预算单位三个档次加以核定,根据财力和物价等因素的变化,约三年调整一次。
汽车燃油修理费按单位编内实有车辆数核定。为了控制行政经费支出,从1993年起对省级行政单位实行了汽车定点维修的办法,即由财政部门派人到定点维修厂家对各行政单位车辆维修项目和费用支出进行审核,财政部门与定点维修厂家直接进行定期结算。这一办法的实行,使各行政单位的汽车修理费得到控制。
会议费按照省委、省政府批准的会议计划及经费预算列入单位年度预算。从1994年开始,对省级单位会议费实行了计划审批、包干使用的办法,即在单位上报下年度经费预算的同时,报年度会议计划,财政部门根据年度会议费控制总额、年度各项工作重点、各类会议人数、天数和平均支出定额,提出省级年度会议计划和经费预算,上报省委省政府。经省委省政府批准后列入单位预算,并将已批准的各单位会议计划及经费预算指标下达各单位。年度预算执行中如无特殊情况不再追加。采用这一办法,使省级会议费执行结果当年比上年减少200万元,其增长势头得到有效控制。
业务费根据各单位自报的经费预算和本年财力情况安排。由于政府不同时期的工作重点不同,各单位每年的工作内容和工作量也有所不同,加之有的单位有一些收费收入,有的单位没有,使得公用经费中业务费成为弹性很大的支出内容。为此,对各单位业务费的安排,基本是根据本年度各单位实际负担的工作量并考虑收费情况加以核定的。
2、专项经费主要包括修缮费、租房租金、设备购置费和其他费用。修缮费根据各单位房屋状况予以核定;办公租房费用根据财政部门认可的租房合同安排,调干租房费用根据单位住房状况、有关调干文件、干部级别及有关租房标准核定;设备购置费根据年度财力情况和单位实际需要安排。
3、关于综合定额的核定。这一经费核定方法的优点是简便易行,缺点是容易导致各类学校盲目追求招生数量,造成各类医院因收入水平不同而存在经费分配中事实上的不公平。针对这些问题,将学校的修缮费和设备购置费从原综合定额中剔除,改列专项经费安排,淡化了综合定额的作用。取消了收入较多医院按综合定额核定差额补助的办法,改列专项补助,以缓解医院经费分配中事实上不公平的问题。
(三)在单位经费能基本保证省级各单位正常行使其职能的情况下,根据财力情况和国家政策要求安排补助市县专款。
(四)财政部门在初步编制年度预算后,征求有关主管部门意见后作必要的调整,形成年度行政事业经费预算上报省政府审批。按批准后的预算下达各单位,财政部门按支出进度拨款。除发生年初不可预计因素和政策性增支因素需动用待分配经费外,一律不再追加。
前提条件
采用零基预算法编制预算需要两个基本前提:
1、领导的支持。采用零基预算法,可以在一定财力规模下使预算较为符合各行政事业单位的实际支出需要,提供严格执行预算的必要条件,减少经费的随意追加。但真正做到一点,还需要领导的支持和把关。以往预算执行不严、缺乏约束力的原因,一是预算编制缺乏合理性和可操作性,二是有些领导自身愿意批钱。采用零基预算法编制预算不仅会约束单位的行为,也会约束领导的行为。领导关过不了,零基预算法无法采用。海南省委省政府领导在严格执行预算方面起了很好的表率作用。他们一方面强调零基预算的科学性和合理性,一方面在预算执行中严格控制批钱,从而使希望得到追加经费的单位无法满足愿望,逐步树立严格执行预算的意识。
2、较为先进的工作手段。采用零基预算法编制预算,需要行政事业单位各项详细的资料数据,包括财政以前年度设备购置等经费安排的情况。要完成单位预算明细表、专项经费明细表、科目汇总表等一系列预算表格,需要进行大量的数据处理工作。为此海南专门设计了预算编制程序、拨款程序和预算执行统计程序,采用了电脑联网操作,大大提高了工作效率,保证了预算的及时下达。
基本成效
运用零基预算法,使海南省行政事业单位预算及管理水平大为改观。
1、单位预算较之原来更加详细具体,从而更具有可操作性。
2、在较合理的年度预算基础上,便于要求各单位严格执行预算,减少追加,维护预算的严肃性运用零基预算法以前,财政部门的工作陷于每天处理大量的追加经费申请报告的事务中改革之后,使单位年度预算指标细化到单位经费的每一项支出,凡年初可预计的支出需要均已根据财力的情况在单位预算中体现。财政部门对各单位申请追加经费的报告,一般不予考虑。执行的结果,单位追加经费的申请报告一年少于一年,待分配经费的安排也一年少于一年,预算约束意识逐步建立,财政部门也逐渐从繁琐的事务中解脱出来。
3、有利于克服支出刚性的影响,根据财力情况的变化调整支出规模和支出结构。由于国家产业结构的调整,以房地产业为主的海南经济受到很大影响,省级财政收入大幅度下降。在此情况下,由于实行了零基预算,连续两年对省级行政事业支出进行了大幅度压缩和调整,从而保证了预算的平衡。
(责任编辑 方震海)