分税制财政体制作为一个复杂的系统工程,其整体功能优势的发挥程度,决定于转移支付等子系统的运行质量。揭示现行分税制转移支付政策执行中的问题,寻求科学、高效的模式,是当前效益财政建设的一个重要任务。
一、现行运作模式的弊病
与老体制双轨并行,是目前分税制的一大特点。根据上级有关政策规定,现行转移支付资金划转及预算收入上划运作过程是:(1)收入上划:乡级财政→县级财政→市级财政→省级财政;(2)返还下拨:省级财政→市级财政→县级财政→乡级财政。
现行作法的特点有二:(1)中央两税收入自下而上逐级上解,税收返还资金自上而下逐级调拨。(2)资金划转的量为上解和补助的金额。现行模式可概括为“全额双向流动型”。这种模式从上级的角度看,有三点好处:便于上划中央的收入足额到位;有利于掌握资金调度的主动权;有利于准确了解收入进度。但站在宏观的角度看,其弊端日渐突出,主要有以下三点。
(1)数额巨大的预算资金处于长期的迂回旅行途中,浪费严重。如:宜昌县1994年税收返还等补助与中央两税收入等上解相抵后,上级应净补助7760万元,月均647万元。从乡镇上解到省,再从省逐级下拨到乡镇每月至少需20天,这不仅造成了资金浪费,而且使原本紧张的资金供应雪上加霜。
(2)在现行返还资金划转模式下,不但返还到位时间月月滞后,下级国库成为“空库”,而且上级财政为保贫困地区发工资,常常将上解较多地区的资金横向调剂给贫困地区,致使上解较多的地方组织预算执行困难加剧,月月愁发工资,甚至靠贷款发工资。
(3)上解、下拨手续复杂。税收返还资金的全额双向流动,不仅造成浪费,而且还加大了各级财政日常算帐、国库划拨资金、预算会计核算、对帐的工作量,相应增加了出差错的概率,不利于工作效率的提高。
从上述分析可以看出,“全额双向流动型”运作模式,是不利于效益财政建设的,亟待改进。
二、改进目标模式构想
推行“差额单向流动型”模式是较合理的选择。依据是,不论双轨运行中的老体制为何种老体制,也不论上解和返还的数额是多少,其运动的最终结果为双向流动额相抵后的净额,流向只能是一个,向上——净上解或向下——净补助。“差额单向流动型”模式特点有二:一是资金流向只有一个;二是流量为划转净额。采取这种模式可视各地不同情况,分别确立为向上流动型和向下流动型。
(一)向上流动型,适用于净上解的地区。其运作程序是:乡级财政→县级财政→市级财政→省级财政。运作要点:
1)核定净上解额。以全年预算、上年决算等有关资料计算:净上解额=老体制上解+结算上解+专项上解+中央两税上解-税收返还-结算补助-专项补助。
2)核定两税收入上解率,以全年预算,分配任务等资料计算。上解率一定一年。
上解率=净上解额/两税收入预算数×100%。
3)国库日常按中央两税收入额和上解率自动上划上解额=两税收入额×上解率。
4)年终,按财政体制结算。
(二)向下流动型,适用于净补助的地区,其运作程序是:省级财政→市级财政→县级财政→乡级财政。运作要点:
1)核定净补助额。以全年预算、上年决算等有关资料计算:净补助额=税收返还+结算补助+专项补助+老体制补助-结算上解-专项上解-中央两税上解。
2)核定补助率,补助率一年一定。
补助率=净补助额/两税收入预算数×100%
3)上级财政视下级财政上划收入完成进度拨付净补助款。
补助款=两税收入额×补助率
4)年终,按财政体制结算。
下面试结合宜昌县两个乡镇的实际,举例说明:
例①鸦鹊岭1995年预算收入合计915万元,其中上划中央收入447万元,老体制上交238万元,专项及结算上交58万元。税收返还223万元,专项及结算补助148万元。1—10月实际完成收入合计739万元,其中上划中央收入348万元。
净上解额=447+238-58—223-148=372
上解率=372÷447×100%=83%
1—10月上解额=348×83%=289万元。
例②小峰乡1995年预算收入合计150万元。上划中央收入49万元,结算专项上解9万元。税收返还40万元,老体制补助19万元,结算及专项补助52万元。1—10月实际完成收入合计130万元,其中上划两税收入42万元。
净补助额=40+19+52-49-9=53
补助率=53/49×100%=108%
1—10月补助额=42×108%=45万元。
从“差额单向流动型”的运作过程,我们可以看出,它与“全额双向流动型”比较,有以下优越性:
(1)从资金流动的量来看,无论是吃补贴的地区,还是上解的地区,转移支付资金的流动都是有效的流动,过去双向、重复、无效的流量已全额留存于地方财政。这使在途的资金大大减少,有利于提高资金利用率。如,在现行“全额双向流动型”模式下,鸦鹊岭上解348万元,县返还拨款59万元,小峰上解县42万元,县拨补助款87万元;在“差额单向流动型”模式下,鸦鹊岭仅上解289万元;小峰仅县补助45万元,两种模式比较,后者比前者减少双向资金流动量分别为59万元、42万元,月均5万元。这里我们仅算乡级财政因模式改革减少浪费资金一笔帐,就是一个可观的数字。按每乡镇月均重复流动5万元,全年60万元计,宜昌县20个乡镇全年节约1200万元,全市137个乡镇为8220万元,全省1500个乡镇一年节约6亿元。
(2)从资金运动的整体来看,“差额单向流动型”由于消除了无效的资金流量,在保证上级足额收到下级解款的同时,把上级应返还的资金随着中央收入的实现留成于地方国库,从而使各级财政资金调度实力与各地本级、中央收入挂钩并成正相关联系,使下级国库特别是乡级国库由“虚”变“实”。既有利于调动各级政府抓收入尤其是抓中央收入的积极性,促进乡级财政的巩固和完善,又有利于各级地方顺利组织预算执行,确保分税制财政体制的高效运转。如,在现行税收返还资金划转政策下,1995年1—10月在收到县税收返还资金前,乡级国库存款鸦鹊岭镇、小峰乡分别为391万元、88万元,而实行“净额单向流动型”模式后,国库资金存量分别为450万元、130万元,比现行办法分别增加59万元、42万元。
(3)从资金的流向来看,在一个地区(市或县或乡)资金的运动始终只有一个方向,或向上,或向下,既直观,又便于操作。简化了资金拨、解手续,既有利于加速调拨资金的流转速度,还较大幅度地减轻了与双向流动相关的工作量,有利于促进工作效率和管理水平的提高。
税收返还的运作模式设计是一项全新的工作,从形式上看,仅仅是一个技术问题,其实质是对各级财政利益的再调整,既便于操作,又有利于保护地方积极性。