改革开放以来,我国对个人所得税制进行了几次改革和调整,1980年9月发布了《中华人民共和国个人所得税法》,对中国境内的外国人征收个人所得税,1986年和1987年国务院又先后发布了《城乡个体工商户所得税暂行条例》和《个人收入调节税暂行条例》,随着经济体制改革的不断深化,1994年又将“三税”合并,统一为新的个人所得税。个人所得税重要性越来越大。如何进一步加强个人所得税征管,充分发挥个人所得税组织收入和调节分配的功能,已成为建立和完善社会主义经济体制的重要条件。
一、个人所得税是很有前途的税种
我国个人所得税增长势头较好,从1980年到1994年的14年中共征收个人所得税237亿元。收入逐年增长,1981年为0.05亿元,1994年达到72.48亿元。尽管如此,但个人所得税占财政收入的比重还很低,1994年仅占年度财政收入的1.4%左右。而在国外,个人所得税已在不少国家成为主体税种之一。根据国际货币基金组织统计资料显示,1986年至1993年一些发达国家个人所得税收入占财政收入的比重都高于20%。以1993年为例,美国为39.7%,日本为27.6%,德国为31.2%。发展中国家这一比例虽然要比发达国家低得多,但也都高于我国目前的水平。亚洲国家平均为12.7%,非洲国家平均为11.4%,中东国家平均为8.1%。从国内国外的情况分析来看,我国个人所得税潜力很大,是很有前途的税种,是今后增加财政收入的一个非常重要的途径。
其次,个人所得税税源丰富。我国改革开放以来,在经济发展的基础上,个人收入迅猛增长。根据有关资料统计,1978年个人最终收入总额占国民生产总值的比重为50%。而到1993年,个人最终收入总额占国民生产总值的比重上升到65%,比1978年提高了15个百分点,个人收入的大幅度的增长,为个人所得税的增收提供了丰富的税源。
再次,个人所得税的前景看好。据有关资料统计,“九五”时期,个人收入仍将保持较快的增长。其原因:一是随着国有大中型企业的深入改革、转换经营机制,经济效益逐年提高,推动国民经济健康快速的发展。国有企业的职工收入会有所提高,特别是工资外的收入仍会保持增长较快的势头。二是作为社会主义经济成份的补充的个体经济、民营经济将会继续受到国家政策的保护和鼓励,将会有进一步的发展和壮大,这部分就业人数的增加,货币收入的水平还会有大幅度的提高,步入高收入阶层的人会不断增多,相应进入纳税收入水平的人数也会大幅度地增加。三是到本世纪末,由于改革开放方针进一步深入,“三资”企业将不断增加,而在“九五”时期建设的“三资”企业,有的在“九五”时期会产生很大效益,这样“三资”企业员工的收入也会有较大的增长。因此,从长远来看个人所得税的增长前景是好的,前途十分广阔。
二、个人所得税征收管理存在的问题
自新税法实施以来,通过不断探索和总结,目前我国已形成了一套较为完整、有效的个人所得税的征管办法。但由于国情的特殊性,加之个人所得税在我国建立和实施的时间相对较短,在个人所得税征管方面,还存在一些问题,主要是:
1.个人收入多元化,隐蔽化,各种避税行为较为严重。随着市场经济的发展,个人收入的渠道大大增加。个人收入更加多元化和隐蔽化。如纳税人从两个以上单位取得的应税收入,如果自己不申报,扣缴单位也难以准确控制和依法扣缴,这样很容易造成漏税、逃税。由于对工资之外的收入缺乏监控,加上公民纳税意识淡薄,还有一些单位将支付给职工的收入,采取多次、多项目支付的方式,用“化整为零”的办法使大部分收入低于个人所得税起征点,形成了“合法避税”,导致国家税收的严重流失。
2.代扣代缴制度未能得到严格执行。代扣代缴是个人所得税的主要征管办法之一。国家税法规定,一切有支付个人应税收入的单位都应履行扣缴义务,但由于代扣代缴义务的法律责任不够明确,一些单位不愿意履行这方面的义务,有的不主动申报纳税,不督促财会人员代扣代缴税款。不重视对单位内职工各种收入汇总到财务后进行扣缴,这样难以对职工各种所得实行源泉控制,影响了个人所得税的执法力度。
3.自行申报制度不够健全。由于国家没有健全的可操作的个人收入申报法规和个人财产登记制度,人们的各项收入除了工资可以监控外,其它的收入基本处于失控的状态。加上银行现金管理控制不严,流通中大量的收付以现金形式实现,存款又没有实行“实名制”,这样,税务部门很难获得对个人收入和财产状况准确信息,使许多应纳所得税的收入没有能收上来。
4.对偷漏税行为惩处不力。由于税务部门缺乏现代化手段装备稽查队伍,征税成本较高,效率较低,执法、稽查方面的力度较差,使偷税、漏税的现象屡有发生,至今没有得到有效的遏制。
三、加强个人所得税征收管理的几点建议
1.搞好社会各方面的协同配合,加大税法的宣传力度。综合治理偷、漏、抗税的不法行为,只靠税务部门力量是有限的,全社会都应积极配合。运用广播、报纸、电视等宣传工具大力宣传税法,把为什么要缴税、缴多少税、怎样缴税、不缴税会受到什么样的惩罚等税法知识告诉千家万户,扫除“法盲”、“税盲”,提高公民的纳税意识,使纳税人都能主动申报纳税。这样,不纳税、偷税漏税抗税行为不但会受到法律的制裁,而且会受到全社会公民的强烈谴责。如果在我国能够逐步形成这样一个大环境大气候,税就好收、好管了。
2.采取多种措施,加强个人主要收支的有效监控。既要建立起法人对个人支付的明细帐户制度,又要建立起有利于税务部门掌握居民个人收入变动情况的各种配套制度。比如,为了防止纳税人多头或多地代名在银行存款,逃避税务部门的监控,应在全国范围内统一实行银行存款实名制度。加快推广使用信用卡和个人支票制度。强制督促个体工商户健全帐务,对帐务健全的纳税人按税法规定的税率征收,对未按规定建立帐务的实行定率、定额计征办法时,采取就高不就低的原则,使个体工商户健全帐务、会计核算制度。
3.严格代扣代缴和自行申报纳税制度。当前,代扣代缴的源泉控管办法,是个人所得税征管的有效途径,认真执行国家税务局制定的个人所得税代扣代缴和自行申报纳税的两个暂行办法,抓紧抓好代扣代缴和自行申报纳税这两个环节,落实好这两个制度,是做好个人所得税征管工作的重要一环。
4.建立个人所得税的专项稽查制度。这是自行申报纳税制度成功的保障。要有计划、有重点、定期与不定期地进行个人所得税稽查。特别是要对那些高收入的行业和单位,比如,房地产经营公司、三资企业中的中外方高薪管理人员、私营企业、医院、学校的高收入者以及文化市场中的高收入阶层等等的个人所得税加强稽查工作。这些既是征管中的薄弱环节,又是广大群众关注的热点,引导和规范他们的纳税行为,会为在全国普遍实行个人自行申报纳税制度提供有益的经验。
5.不断完善个人所得税征管制度。在加强个人所得税征管的基础上,要注意研究新问题、新情况、新课题。进一步完善现行的个人所得税制的同时,逐步建立和健全能够覆盖职工全部个人收入的、自行申报的综合所得税制,在法规上必须明确代扣代缴义务人的法律责任,强化个人所得税的源泉征管,形成一套以纳税人主动申报为基础,税务代理制为手段,稽查制度为保证的三位一体的征管模式。
(责任编辑 吴春龙)