时间:2020-05-03 作者:黃文模 赵云旗 隆武华
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摘要:
我国古代的财政管理,普遍坚持的是“量入为出”原则,但也并非没有例外,有些时期则是实行“量出制入”办法。“量出制入”的财政原则,作为特定时期社会政治经济状况与生产力发展的必然产物,它的实施,推动了一些时期社会经济的发展,缓解了当时的财政困难,对后世也产生过重大影响。历史事实证明,“量出制入”的财政原则,与“量入为出”的财政原则一样,只要掌握得当,也是一种可行的财政原则。在财政改革的今天,它仍有借鉴意义。我们认为,量出制入,不是予取予求;以支定收,可以防止赋敛无度;量出制入,在明确政府职能和支出范围的情况下,有利于开源节流和收支平衡。
“量出制入”财政原则的提出
西汉初年,汉高祖刘邦曾设想“量吏禄,度官用,以赋于民”。这不难看出其中包含了“量出制入”的思想成份,但没有真正实施。汉武帝时理财家桑弘羊为支持汉武帝大规模长期对匈奴作战,厉行盐铁专卖,均输平准,进行告缗算缗,把矛头对准“不佐国家之急”的富商大贾,做到了“民不加赋而国用饶”。桑弘羊的这一套做法,实际上是执行了“量出制入”的财政原则,只是还没有明确提出这个原则。公元780年(唐建中元年),唐代著名改革家杨炎在他的“两税法”...
我国古代的财政管理,普遍坚持的是“量入为出”原则,但也并非没有例外,有些时期则是实行“量出制入”办法。“量出制入”的财政原则,作为特定时期社会政治经济状况与生产力发展的必然产物,它的实施,推动了一些时期社会经济的发展,缓解了当时的财政困难,对后世也产生过重大影响。历史事实证明,“量出制入”的财政原则,与“量入为出”的财政原则一样,只要掌握得当,也是一种可行的财政原则。在财政改革的今天,它仍有借鉴意义。我们认为,量出制入,不是予取予求;以支定收,可以防止赋敛无度;量出制入,在明确政府职能和支出范围的情况下,有利于开源节流和收支平衡。
“量出制入”财政原则的提出
西汉初年,汉高祖刘邦曾设想“量吏禄,度官用,以赋于民”。这不难看出其中包含了“量出制入”的思想成份,但没有真正实施。汉武帝时理财家桑弘羊为支持汉武帝大规模长期对匈奴作战,厉行盐铁专卖,均输平准,进行告缗算缗,把矛头对准“不佐国家之急”的富商大贾,做到了“民不加赋而国用饶”。桑弘羊的这一套做法,实际上是执行了“量出制入”的财政原则,只是还没有明确提出这个原则。公元780年(唐建中元年),唐代著名改革家杨炎在他的“两税法”改革中首先明确提出了“量出制入”的财政原则。杨炎强调国家财政的各项支出,都要“先度其数而赋于人,量出制入”,并把这个原则作为“两税法”这一新的财政制度的总原则。这样,继传统的“量入为出”的财政原则之后,我国的理财家又提出了“量出制入”的新财政原则。
“量出制入”财政原则的实施,是唐代中后期社会政治经济发展的产物,也是中国古代商品经济高度发展,国家财政即将开始货币化的结果。
唐朝是我国历史上一个在政治、经济、军事以及文化上都十分强盛的封建王朝,生产力的水平,商品经济的发展均已达到了较高水平。唐代的“开元盛世”足以表明中国封建社会处于鼎盛阶段。但就在此时,以唐玄宗李隆基为首的唐王朝忘却简单的居安思危的道理,带头腐败,招致“安史之乱”。从此社会经济遭到严重破坏,唐朝由盛转衰。这种危机在财政上表现得尤为突出。具体表现在:第一、唐中后期,大土地所有制开始形成,均田制遭到破坏,封建国家依赖均田制征收的田赋(租)、布匹(庸)、劳役(调)也就无法维持了。租庸调以丁身为征税对象,它是唐王朝主要的收入来源。这样,封建国家的赋税基础发生了动摇。第二、“安史之乱”后,一些地方节度使拥兵自重,形成了藩镇割据势力,与唐朝中央政府分庭抗礼。唐朝中央政府仅仅控制着四川与江南地区,财政收入被肢解,唐中央政府收入锐减。第三、唐中央政府平定叛乱、藩镇,抵御边境吐蕃与回纥等侵扰,各方需费甚殷。因而唐朝此时的财政就陷入严重的危机当中。
为了挽救统治危机,加强中央财政权威,唐政府起用理财家刘晏。刘晏根据唐代商品经济已有长足发展这一事实,采用了民制、官收、商运、商销的就场专卖制,成功地运用商业经营原则改造、完善专卖制度,使唐朝的财政收入中“盐利过半”。接着,唐政府又开征了青苗钱。青苗钱,是唐政府打着“给百官俸禄”的名义,对土地征收的一种货币税,先是“每亩率钱十五”,后又“倍其数”。青苗钱以货币为计征单位,适应了唐代商品经济相对发达的客观需要,从而使国家财政逐渐由实物形态向货币形态过渡,仅就这一点而言,青苗钱是有其积极意义的。
刘晏的上述举措,适应了唐王朝战时庞大军政开支的需要,实际上是在执行“量出制入”的财政原则。因而收到了一些成效,也为杨炎的进一步改革打下了基础。杨炎与刘晏基本上是同时代的人,他正是在总结刘晏改革的基础上进行“两税法”的变革,并明确提出“量出制入”的财政原则的。
唐代“量出制入”财政原则的实施及影响
公元780年,唐德宗任命杨炎为宰相,杨炎即推出“两税法”的改革。两税,主要是指封建国家向各阶层分夏、秋两季征收的田亩税,田多税多,田少税少。“夏输无过六月,秋输无过十一月”,其他一切租庸杂徭一概免除。因此,“两税法”的推行,既简化了税收,又较多地体现了公平原则。与过去的租庸调相比,确实是一个历史进步。更为重要的是,为了顺利推行“两税法”,杨炎提出了一个总原则,这就是“量出制入”的财政原则。杨炎说:“凡百役之费,先度其数而赋于人,量出制入”。也就是说,国家财政的各种开支,要先预算其数额,然后据此向人们征收,根据支出的多少确定收入的总额。为便于估算支出规模与支出总额,杨炎要求两税以钱为计税原则,同时在实际征税过程中,杨炎又允许既可以交钱,也可以折合成实物交纳。以钱计税,在中国古代很早就有过,但以钱为计税原则,这在以前是没有的,它是唐代生产力发展达到较高水平后,商品经济日益发达的必然结果。同时也说明,“量出制入”财政原则只有到以钱计税时才能正式提出和付诸实施。
(一)“量出制入”财政原则的实施。唐代“量出制入”财政原则,既涉及到封建政府与各阶层人们的分配关系,又包含有唐中央政府与地方节度使等的分配关系。“量出制入”的财政原则,重在开源,它是通过扩大税收面与推行合理负担,调整中央与地方财政分配关系等措施来实现的。
第一、扩大税收征收面与推行合理负担。“量出制入”财政原则的一个基本的方面,就是封建国家与各阶层人们的分配关系。在唐代,州是基本的财政单位,“天下百姓输赋于州府”。“两税法”颁布后,唐中央政府派黜陡使赴州府,与州县长官一道,以旧有税额为基础,不分土著、客籍、商贩一律根据资产多少,确定其应纳税的等级与交纳钱数。这样,“两税法”就把过去不纳税的客户、不课户、以及富商大贾等均包容在纳税的范围之内,从而也就扩大了封建国家的税收征收面。据记载,764年(广德二年),全国有纳税户293万户,到780年(建中元年)即达380万户,到836年(开成元年)更达到490万户。同时,由于“两税法”废除了人身税,征税“以贫富为差”,财产多者其税多,财产少者其税少。这种改变应该说多少体现了合理负担的精神。从这种意义上说,杨炎的“两税法”改革与“量出制入”原则,是把开源的重点放在打击当时豪强兼并势力以增加封建国家的财政收入上,这应该说是值得肯定的。
第二、调整中央与地方的财政分配关系。杨炎提出“量出制入”的财政原则,一个极为重要的目的,就是要抑制藩镇、一些地方节度使的割据势力,尽力改变“安史之乱”以来干弱枝强的局面。杨炎提出“两税法”后,唐德宗认为很好,遂不顾一大批大臣的反对“行之不疑”。于是唐中央政府派遣大臣赴各州确定各州财政支出范围及相应的收入数目。从严格意义上讲,确定支出规模,应该在核实地方事权的基础上,根据因素法一项项确定支出数,但限于当时的条件(也包括对地方既得利益的让步),唐政府采用了主要以“两税法”实行的前一年即799年的田亩数为准的计算办法。也就是说采用了基数法。并把两税作为唐中央政府与地方政府的共享收入。经过这样的调整后,唐代的预算基本上形成为中央、使(节度使)级、州级三级预算管理体制。当时有人对此种情况描绘道:“自国家置两税已来,天下之财政,限为三品:一曰上供,二曰送使,三曰留州。皆量出以为入,定额以给资”。从严格意义上说,中国分级财政管理体制与分税,应该说是起源于此时。
(二)“量出制入”财政原则的作用。“量出制入”的财政原则实行后,财政收入明显改善。在此以前,每年所收约1200万缗,其中盐利占去一半。“量出制入”实施的第一年,仅两税收入就达1300万缗(不包括盐利),以后几年又达到3000万缗的规模。在中央与地方的关系上,“两税法””实行后,地方收入:钱2050万缗,米400万斛,中央收入:钱950万缗,米1600万斛。唐中央政府有了比较雄厚的财政经济实力,就使它的平定藩镇的战争能够顺利进行。唐德宗时,平定了朱泚、李怀光的叛乱,专横跋扈的河朔三镇也开始示弱。唐宪宗时,唐政府又相继平定了西川的刘辟、浙西的李琦、淮西的吴元济、淄青的李师道,河朔藩镇也臣服朝廷。从此“内轻外重”的政治局面得到改变,“轻重之权,始归于朝廷”,为“元和中兴”奠定了基础。对此,日本学者日野开三郎早就说过,“量出制入”对“抑制藩镇,振兴朝廷”起了作用。
另一方面,就“量出制入”本身来说,由于财政支出“刚性”较大,首先确定支出适度规模,不仅不是予取予求,反而可以预防赋敛无度。在“量出制入”的财政原则之下,税收征收面的扩大,租税负担的比较合理,使农民的负担相对说来有所减轻;同时废除人身税,使农民人身依附关系减弱。所有这些就解放了农村的生产力,从而极大地调动了农民生产劳动积极性。因而在“量出制入”财政原则实行后,社会生产力得到了很大提高,社会经济随之恢复和发展。这方面尤以农田水利事业的发展最为突出。据统计,唐代有关农田水利上的渠、堰、塘、陂、堤等工程约697处,其中唐中后期恢复与兴修的就达630处,占总数的90%。
(三)“量出制入”财政原则对后世的影响。“量出制入”财政原则的提出及实施,解放与发展了生产力,推动了唐中后期社会经济的发展,初步整顿了国家财政的混乱状况,扭转了“安史之乱”后国家财政的匮乏局面,对于保持国家的安定与中央集权的巩固,起到了积极的作用。对此,唐代理财家杜佑给予了很高的评价,他说:“量出制入”是“适时之令典,拯弊之良图”。这个评价是合适的。正因为如此,“量出制入”财政原则仍有其生命力,它依然受到历代改革家与思想家的高度重视。
当然,我们也应该看到,在自然经济占主导地位的历史条件下,财政收入还依赖靠天吃饭的农业,刚性很大,“量出制入”只能是十分简陋的,在具体实施过程中,不可避免地存在一些局限性,但一些思想家却据此提出了强烈的反对意见,认为:大地所能给予人类的资源有数,人们所能创造的财富有限。因此,“取之有度,用之有节,则常足;取之无度,用之无节,则常不足”。这种认识虽然不无一定的道理,但因此全盘否定“量出制入”财政原则,确有攻其一点、不及其余的味道。
北宋中叶,被列宁称为“中国十一世纪的改革家”王安石,为改变北宋长期以来积弱积贫的局面,推行重在开源的“量出制入”原则。王安石设想,由“三司总天下财赋”,“凡一岁用度……皆编著定式”。也就是说,由当时相当于财政部的三司总掌全国财赋收支,每一年的支出都要首先通过预算确定下来。具体做法是:通过预测确定国家支出数额,然后测算他所实施的青苗法、方田均税法等变革措施可能取得的收入或削减的费用,在此基础上计算出全国各项收入,并据此编制簿式大纲。王安石的这种作法,取得了一定的成效。“中外府库无不充盈,小邑所积钱米亦不减二十万”。到南宋中叶,著名思想家叶适也主张采用“量出制入”的财政原则。
需要说明的是,在中国古代,“量入为出”原则始终占有统治地位,“量出制入”只是财政改革家适时加以运用的一个原则,并取得了显著的成效。但后来的封建统治者往往违背“量出制入”的客观的“度”,挥霍无度,任意加征,致使“量出制入”的财政原则至今给人留下一个予取予求、聚敛无度的坏名声。这也是“量出制入”财政原则在我国影响较小甚至于遭受抵制的原因。
随着社会主义市场经济的提出与逐步建立,我们认为应该重新评价与确立“量出制入”财政原则。只要按照社会主义市场经济客观要求,合理地明确规定了政府职能和财政支出的范围,并以必要的法律形式对之加以保证,“量出制入”便会具有非常积极的意义与作用。
(责任编辑 江正银)
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