时间:2020-05-03 作者:文宗
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摘要:
从1980年对文教行政单位实行预算包干办法以来,对各单位的预算指标分配,基本上实行“基数加增长”、“基数加因素”的办法。这种办法,对打破财政统收统支格局、鼓励文教行政单位增收节支,起到了积极作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立,文教行政单位的情况发生了较大变化,这种分配办法暴露出一些弊端。一是各单位包干经费中的基数标准,逐年累进,周而复始,与单位的实际情况出入较大;二是基数成了常数,因素成了一个只增不减的增加值,造成部门之间苦乐不均,支出居高不下,财政负担日益加重。为了改变这种状况,湖北省1993年在省直单位和部分县(市)开始试行“零基预算”,目前,全省基本上都实行了这种分配办法;河南省在郑州市、濮阳市和焦作市实行“零基预算”,多年来一直在探讨比较科学、合理的分配方法,目前全省各地实行的主要是按编制和综合定额分配经费的方法;陕西省渭南市从1985年开始,一直把实行“零基预算”作为改革支出管理,解决收支矛盾的突破口,通过重点剖析,以点代面,于1992年在全市各区县全面推开。
一、三省实行“零基预算”的具体做法
(一)核实基本数字,实施源头控制。湖北省花大力气进行“六清六查”,即清理财...
从1980年对文教行政单位实行预算包干办法以来,对各单位的预算指标分配,基本上实行“基数加增长”、“基数加因素”的办法。这种办法,对打破财政统收统支格局、鼓励文教行政单位增收节支,起到了积极作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立,文教行政单位的情况发生了较大变化,这种分配办法暴露出一些弊端。一是各单位包干经费中的基数标准,逐年累进,周而复始,与单位的实际情况出入较大;二是基数成了常数,因素成了一个只增不减的增加值,造成部门之间苦乐不均,支出居高不下,财政负担日益加重。为了改变这种状况,湖北省1993年在省直单位和部分县(市)开始试行“零基预算”,目前,全省基本上都实行了这种分配办法;河南省在郑州市、濮阳市和焦作市实行“零基预算”,多年来一直在探讨比较科学、合理的分配方法,目前全省各地实行的主要是按编制和综合定额分配经费的方法;陕西省渭南市从1985年开始,一直把实行“零基预算”作为改革支出管理,解决收支矛盾的突破口,通过重点剖析,以点代面,于1992年在全市各区县全面推开。
一、三省实行“零基预算”的具体做法
(一)核实基本数字,实施源头控制。湖北省花大力气进行“六清六查”,即清理财政供给对象,查是否属于财政供给范围;清理审核预算管理形式,查是否有财政预算管理与单位管理形式不相符的单位;清理人员编制,查是否有超编、混混编和无编人员;清理车辆装备现状,查是否有车辆超编情况;清理预算基数,查预算基数形成的历史和不合理性;清理各类专款,查专款形成的依据和投向,分别予以定性或清除,为“零基预算”打下了坚实的基础。河南省从1991年开始,在核定省级行政单位经费包干指标时,全面清理超编人员,对超编人员不再核给经费。四年来共减少编制739人,累计压缩超编经费650万元。陕西省渭南市深入主管部门和单位,彻底弄清各单位的财务收支状况,核实单位经费自给能力,建立编制预算时所需的人员、工资、车辆、设备、业务量等基本数字台帐。对超编人员和车辆一律不进正式台帐,一律不拨给经费,实施源头节流。
(二)强化定额管理,统一预算标准。湖北省在反复调查研究的基础上,依据财力的可能,对省直各类文教行政单位经费预算制定出单项预算定额40余项,综合预算定额20余种;陕西省渭南市搞测算,抓试点,先后制定了综合定额、单项定额、分类定额、人均定额、事均定额、政策性定额、实用性定额等,对科学、合理的编制预算提供了依据,在制定预算定额时,他们重点抓了两个环节,一是抓经常性支出项目定额标准的制定,努力使定额指标科学、合理;二是抓经常性支出项目定额标准的执行与调整,努力使定额标准公正、适用。
(三)依照定员定额,编制“零基预算”。编制预算方案,主要遵循下列四条原则:需要与可能相结合的原则;预算拨款与收入抵顶相结合的原则;正常经费与专项经费相结合的原则;年初经费包干与政策性增支因素追加相结合的原则。对各单位的经费预算,不以上年实际支出数为基数,而是按照定员定额标准和基本数字台帐,从零开始,分三个部分编制预算。一是人员经费按编制人数和开支标准,据实足额保证,全额单位据实核给,差额单位按比例核给;二二是正常公用经费,按定额分别核定;三是专项经费,由财政部门分别轻重缓急予以确定。在正常预处编制出来后,还根据单位组织收入的能力,核定以收抵支指标,确定正式预算方案。
(四)落实配套措施,硬化预算约束。为了保证“零基预算”的真正落实,采取了一系列措施予以保证。一是各级财政部门层层落实预算包干奖罚措施,打消了单位超预算要追加的念头;二是建立机动经费制度,以调节预算过程中的临时性、突发性特殊经费需求;三是核定单位以收抵支计划。根据单位近年来组织收入的总体情况,核定单位的总收入、纯收入和抵支收入计划,并采取核定收支、定额(定项)拨款(上缴),超支不补,结余留用的管理办法,对单位进行分档管理,增强单位经费自给能力;四是制定和落实了一套比较完整的预算约束制度,包括机动经费使用制度、车辆管理制度、会议费管理制度、大型修缮和设备购置费管理制度等。同时,严格按照制度规定办事,坚持制度建设与过程控制相结合。
二、实行“零基预算”,成效明显
(一)规范了支出行为,调整了利益格局,解决了苦乐不均问题。预算定额标准具有科学性、公平性和可操作性,有效地克服了以往预算分配办法的弊端,避免了以往预算分配的盲目性和简单化,有利于预算的正确执行,使预算方案与客观实际需要趋向一致,体现出客观、公平、科学、合理。
(二)净化了支出范围,强化了编制管理,减轻了财政压力。实行“零基预算”,划项分类,一目了然。河南省各级财政部门会同编制、人事和教委等部门,逐个单位核定编制人数,认定经费供应渠道,清理财政供给人员,共减少财政供给人员23000多人,分别按经费供应渠道作了处理。在总量了控制了财政支出规模,减轻了财政负担。
(三)优化了支出结构,保证了重点支出,提高了资金的使用效益,根据单位的实际情况和财力可能,河南省三门峡市始终坚持“三保”、“三压”(即保人员工资、保教育和科技投入、保公检法办案经费,压非生产性支出、压行政管理费、压大型设备购置和修缮费)的原则,基本上保证了文教行政单位正常支出需要,尤其是教师工资的正常发放和教育、科学等重点事业投入的稳定、快速增长,使财政支出更加规范、合理、有效。
(四)硬化了预算约束,增强了节约意识,促进了单位预算收支平衡。“零基预算”对各项经费实行划项归类核定,增强了各单位量财办事的意识,结合实际制定和实施各种节支措施,克服了以往靠财政追加经费平衡单位预算的依赖思想,有利于财政收支平衡的实现。
三、实行“零基预算”存在的一些问题
从调查情况看,主要存在以下问题:一是有关部门对实行“零基预算”认识上还不尽一致,单位为了维护既得利益,不同程度地存在一定的抵触情绪;二是受当前财力状况的影响,经费定额标准难以到位,普遍偏低:三是与单位收支管理脱节,容易形成新的苦乐不均,财政缺乏有力的调控手段;四是主管部门和基层单位之间存在二次分配问题,容易出现截留和互相挤占的问题;五是现行行政事业体制类型较多,情况较复杂,,“零基预算”在短时期内还难以全面推开。
要解决这些问题,完善“零基预算”,最终使之得到普遍运用,建议应从以下几个方面着手。第一,实行“零基预算”牵涉到各方面利益格局的调整,必须进一步提高各部门的认识水平,并形成共识。领导要重视,财政部门内部更要密切配合,相互协作,步调一致。第二,必须研究并切实建立收支统管的单位预算管理体系。对财政预算拨款、业务(事业)收入和事业行政性收费按政策返还的部分,实行分项核定,统一核算,统一管理,统筹安排单位支出预算,加强财政的财力调控力度。第三,必须净化支出内容,规范支出范围,核定支出标准。机构改革后,定员问题基本上得到了解决,目前的关键在于确定一个科学、合理、规范而财政又能承受的经费定额标准,既要考虑单位的合理需要,也要考虑财政的负担能力。第四,要处理好主管部门和基层单位之间的关系。既要注意调动主管部门加强管理的积极性,也要防止主管部门二次分配经费时可能产生的互相挤占、分配不均问题。首先是提高财政资金分配的透明度;其次是单位预算要直接编制到二级会计单位,将经费定额落实到基层。第五,必须完善相关的政策配套措施,坚持整体设计与逐步推进相结合的原则,实行平稳过渡。结合分税制财政体制的改革,目前宜先选择任务比较固定的行政单位和事业单位中的各级各类学校实行“零基预算”,取得经验后,再逐步推开。
(责任编辑 吴春龙)
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