我国国债年发行额,继去年首次突破千亿元大关后,今年再上一个台阶,达到1547亿元(计划数),而且今后几年以至更长的一个时期,国债发行额的增长势头仍然小不了。应当怎样看待我国国债发行规模这一不断扩大的现象呢?
●经济体制改革的“有功之臣”
我国是于1981年恢复发行国债的,当时经济体制改革正沿着减税让利为主调的思路在全国范围内推开,改革每向前迈进一步,都要以财政上的减税让利为代价,从而造成了一向在国民收入分配中占有较大份额的财政收入大幅度下降,由1978年的37.2%减少到1979年的31.9%和1980年的28.3%。与此同时,财政支出并未随之削减,反而因各项减税让利措施的推行相应增加,两方面合力作用的结果,便是1979年和1980的财政连续两年出现赤字。弥补财政赤字无非是增税、向银行透支和举债三种办法,增税显然与减税让利的改革思路相左,向银行透支,又无异于给已经上涨的物价火上浇油,剩下的办法就是发行国债了。正是在这种条件下国务院于1981年即向社会公开发行了48.66亿元的国库券。随着经济体制改革的步步深入,有关减税让利的举措一个接着一个出台,国民收入的分配越来越向企业和个人倾斜,财政收入占国民收入的比重持续下滑,到1993年已下降为,18.2%而财政支出的势头始终不减,财政赤字进一步扩大,随之而来的自然是国债规模的一再跃增。
回过头来看这十几年的历程,不难发现,我们实际上走的是一条以国债的连年发行来支撑(或换取)财政上的减税让利的改革道路。从某种意义上说,1978年以后,国家之所以能够大规模地实施对企业的减税让利,之所以能够在财政收入占国民收入的比重大幅度下降的条件下继续维持国家财政的运转,一个重要原因,就是由于有了国债的支持。因此,用“有功之臣”来形容国债对经济体制改革的支持作用,是很恰当的。
●控制通货膨胀的必要
从1981年开始,政府采取“双轨制”,即同时以向银行透支和举借国债两种办法来弥补财政赤字。而且,实践中又往往以前一种办法为主。因此,最初的几年,国债的年发行额并不大,每年几十亿元上下。但是,由于财政赤字与通货膨胀之间的必然联系未能根本斩断,日趋扩大的财政赤字,每年都成为助长通货膨胀和物价上涨的重要因素。为了减少财政赤字所带来的社会危害,从1987年起,在改革处于全面展开阶段、财政赤字又呈膨胀之势的复杂背景下,以逐步扩大举债规模来尽可能地压低因财政赤字而发生的向银行的透支或借款量,便被作为一种自然的选择,一再地运用于控制通货膨胀的实践。1987年,除维持上年的60亿元的国库券发行任务外,还增发了55亿元的重点建设债券。1988年,国库券的发行额扩大到90亿元,同时增发了财政债券80亿元、国家建设债券80亿元。1989年,国库券的发行额虽调减到55亿元,但保值公债120亿元和特种国债50亿元的发行,又使这一年的国债总发行额增加到282.97亿元。进入90年代,国债的年发行额更是直线上升,1990年和1991年分别为375.45亿元和461.41亿元,1992年和1993年又进一步增加到669.68亿元和739.22亿元。
到了1994年,从根本上斩断财政赤字与通货膨胀之间的必然联系,又被纳入财税改革的议事日程,从而推出了彻底取消财政向银行的透支或借款,财政上发生的赤字全部以举借国债的办法弥补这一重大举措。随着弥补财政赤字办法的“双轨制”转入“单行道”,国债的发行规模激增,1994年国债的年发行额一举突破了千亿元(1175.23亿元)的大关。
●发行国债并不意味着国民经济运行状况不佳
从1981年算起,我国国债的发行已经走过了14个年头,这14年也正是我国有史以来经济发展最为迅速的时期,国民生产总值的年均增长率高达10%,它充分说明:发行国债并不意味着国民经济运行状况不佳。
事实上,从世界经济发展的总图景来看,各经济发达国家和经济发展比较迅速的国家,其国债的发行几乎无一例外地呈现了持续扩大的局面,而且,情况还往往是,经济越发达,国债发行量越大;经济发展速度越快,国债发行规模的增长率越高。换句话说,并不是只有在经济困难或财政困难时才发行国债,经济繁荣或财政相对充裕的形势下也会发行国债。
我国的国债,固然是为了支持经济体制改革和控制通货膨胀而重新启用并发展起来的,但它同时也是作为政府的一种财政收入形式而存在的。在市场化取向的改革已经有了相当的基础,并且国民经济呈现出越来越强劲的高速增长势头的历史条件下,国债是应当且可以长期发行下去的。这样说,绝不意味着国债的发行规模不需要进行控制。恰恰相反,举借国债是不应也不能没有“量”的界限的。不过,就我国目前的情况而论,如果能以国债的连年发行换得一个较为理想的社会主义市场经济体制环境和持续稳定的国民经济发展局面,那么,国债发行规模的适度扩增并不是一件不可以接受的事情。(责任编辑 张沁)