时间:2020-05-03 作者:本刊记者
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摘要:
目前,财政部正在组织力量制订“九五”财政规划,作为一个五年计划,需要认真研究解决当前财政工作中的一些热点难点问题。财政收入占国内生产总值的比例和国家债务收入占国内生产总值的比例就是其中之一,两个比例问题已引起了财政部门内外的广泛关注。为此,本刊总编辑王纪新采访了中国人民大学陈共教授,共同讨论了这两个比例中的一些具体问题。
王:在当前财政工作中,有两个比例问题是财政部门内外共同关注的,很值得研讨,一是财政收入占GDP的比例,这一比例表现出一种不断下滑的趋势;二是国债收入占GDP的比例,这一比例表现出一种不断上升的趋势。
陈:两个比例一降一升,两种趋势,很能说明当前财政工作的概貌,很能说明今后财政工作的取向和侧重点,是制订“九五”财政规划应充分重视的问题,引起社会的普遍关注是很自然的。
关于财政收入占GDP的比例
陈:统计资料表明,1978-1994年,按现价计算的国内生产总值年均增长16.9%,不含债务的财政收入年均增长10%。由于两者增长幅度的差距,导致了16年内财政收入占GDP的比例大幅度下滑,即从31.2%降至11.8%,下降了19.4个百分点。并且从目前来看,还难以在短期内制止这种下滑的趋势。
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目前,财政部正在组织力量制订“九五”财政规划,作为一个五年计划,需要认真研究解决当前财政工作中的一些热点难点问题。财政收入占国内生产总值的比例和国家债务收入占国内生产总值的比例就是其中之一,两个比例问题已引起了财政部门内外的广泛关注。为此,本刊总编辑王纪新采访了中国人民大学陈共教授,共同讨论了这两个比例中的一些具体问题。
王:在当前财政工作中,有两个比例问题是财政部门内外共同关注的,很值得研讨,一是财政收入占GDP的比例,这一比例表现出一种不断下滑的趋势;二是国债收入占GDP的比例,这一比例表现出一种不断上升的趋势。
陈:两个比例一降一升,两种趋势,很能说明当前财政工作的概貌,很能说明今后财政工作的取向和侧重点,是制订“九五”财政规划应充分重视的问题,引起社会的普遍关注是很自然的。
关于财政收入占GDP的比例
陈:统计资料表明,1978-1994年,按现价计算的国内生产总值年均增长16.9%,不含债务的财政收入年均增长10%。由于两者增长幅度的差距,导致了16年内财政收入占GDP的比例大幅度下滑,即从31.2%降至11.8%,下降了19.4个百分点。并且从目前来看,还难以在短期内制止这种下滑的趋势。
王:财政收入相对下降是当前财政困难的一个最直接原因,是理论研究的热点,也是财政工作的难点。那么按一般规律,财政收入占GDP比例变化的趋势应当是怎样的?
陈:从发达国家的经济发展过程来看,财政收入占GDP的比例呈上升的趋势,之所以上升是因为财政支出是不断上升的。早在19世纪,德国的著名经济学家瓦格纳就通过一些国家的统计资料得出了这一结论。
王:我们发现也的确是这样。政府支出似乎有一条规律,即任何一项重大事件,如战争、自然灾害、重大社会经济政策的变化等,都会增加政府开支。但过后却从来没有人能够把扩大了口径不同;二是国情的不同。在比较之前,有关统计口径须做一些调整,一是中国的财政收入指标应是不含债务的经常性收入;二是企业亏损补贴应调整到预算中列收列支;三是西方发达国家的社会保障收支较多,在比较时应该扣除。有人曾将我国同美国做过比较,情况大体是这样:1988年,我国财政收入占GNP(略小于GDP)的20%左右,美国财政收入占GDP的27%。我国是一个发展中国家,如果说同美国相比缺乏足够的说服力,那末,同其他发展中国家倒有更大的可比性,而且在计算口径上可以不做大的调整。从发展中国家看,印度1987年财政收入占GDP的20.5%,泰国1990年为21.6%,韩国1992年为18.5%。我国1985年为20.8%,1989年为16.7%,即“七五”期间的比例和其他发展中国家大体相当,而由于“八五”期间仍在逐年下降,已经明显偏低。
王:据你看这一比例不断下滑的主要原因是什么?
陈:我看主要是经济体制改革带来的国民收入分配格局的急剧变化,而这一变化的最大特点是向个人倾斜。
改革开放以来,个人所得在国民收入分配中所占的比重大幅度上升,1978年占56.5%,1991年增至75.3%,近几年又有所上升。相应地政府收入急剧下降,企业在初分配中的比例是上升的,但只是做为一个中间环节向个人做了转移,实际水平只是略有上升。现在大家对收入分配意见很大,原因是个人收入的增长主要不是工资内,而是工资外,不是制度内,而是制度外,看不见,管不住,说不清,道不明。因此,整顿分配秩序,理顺分配关系,是制止财政收入占GDP的比例下滑的前提。
另外还有几个原因:一是税制改革的滞后、不到位,尤其是征管不严;二是企业效益低,经营机制不完善;三是通货膨胀的影响。
王:高通胀对财政的影响切不可忽视。按常理,通货膨胀是有利于政府的再分配手段,但在我国目前经济体制转轨时期却是例外。有人分析,通货膨胀时财政每增加1元收入,相应要多的政府开支规模降下来,如二战使各国政府开支大大增加了,但战后各国政府支出不降反升。
陈:您说的还仅是特殊情况。其实正常情况下也是如此。西方发展经济学从经济发展的不同阶段论证了财政支出不断上升的原因:即在经济发展早期,要求政府投资较多,政府支出中投资的比重较大;到经济发展较成熟以后,支出结构会发生一些变化,即政府经济发展支出的比重下降,但另一种支出——社会福利和社会保障支出却急速上升,如美国,现在其社保支出是仅次于国防开支的第二大支出项目。
王:这就是随着市场经济的发展,竞争的加强,为了维持社会政治、经济的稳定的需要,构建的所谓“社会安全网”?
陈:对!以美国政府全部支出为例:经济发展支出1902年占政府总支出的15%,1980年下降为8.9%;社会福利及保障支出1902年占政府支出的7%,1980年上升到39%左右。随之,财政收入中来自社保方面的收入比重在上升,目前,美国联邦政府收入的三分之一左右来自工薪税。
当然,财政收入占GDP的比例上升不会是无止境的,达到一定程度后就会相对稳定。目前,美国财政支出占GDP的比例稳定在37%左右,财政收入占GDP的比例稳定在34%左右。
王:我国财政收入占GDP的比例不断下滑,使财政工作难度加大,不能保证正常的财政支出,财政宏观调控力也大大减弱,不利于经济的稳定增长。但也有人提出相反的观点。你是怎样看待这个问题的?
陈:财政收入占GDP比例的高低是相对的,一般采取纵向比较和横向比较进行判断。从纵向比较看,我国过去是实行高度集中的计划经济体制,财政统收统支,财政收入占GDP的比重必然较高。随着经济体制的转轨,这一比例有所下降是一个必然的趋势。问题是16年间下降19.4个百分点,1994年下降到11.8%,可以认为下降得太快了,下降的幅度也过大了。
进行横向比较要注意两个问题:一是计算支出2元。去年,由于通货膨胀较严重,财政收入出现了名义上增长而实际负增长的现象,所以,今年我国经济工作中把抑制通胀放在重要位置的决策是很正确的,“九五”时期我们还要继续注意通货膨胀的影响。
陈:你说的完全正确。
王:你认为“九五”期间应采取什么对策?
陈:在新的五年规划中,总的对策原则可以分两步考虑:第一步是制止目前比例下滑的趋势,即使财政收入和GDP同步增长。这一步的关键是财政部领导及国务院领导要下决心,并采取强硬的措施。第二步采取措施使这一比例逐步有所上升,达到一定程度(比如:15%)则相对稳定。
关于国债收入占GDP的比例
王:国债问题是一个十分敏感的问题,过去人们谈债色变,现在大家对债务问题的认识有了变化,但我们要注意另一种倾向,即国债发行多一点算不了什么,有不少人现在就建议多发行一些国债。国债规模问题已成为当前一个热点问题。
陈:我国的国债收入占GDP的比例1987年首次突破1%,1991年达到1.4%,1994年达到2.7%,增长的速度是很快的。国债发行为什么增长快?原因很简单,这是和上一个比例相关联的、相对应的。改革开放以来,财政收入增长缓慢,财政支出增长快于财政收入增长,收支差额的不断加大,只能靠加大国债发行来弥补。
王:由于最近两三年国债增长很快,所以大家很关心今后国债规模的发展趋势,这一比例是不是还要继续增长甚至成倍增长?
陈:增长趋势恐怕是很难遏止的。1978-1994年不含债务的财政收入年均增长10%,而同期财政支出增长11.5%,从去年开始国务院规定不能再用银行借款弥补赤字,债务的增长是不能避免的,问题在于掌握好“度”,即适度。
王:这个“度”依据什么来判断呢?
陈:国债发行是否适度,按一般的分析方法,主要看债务依存度和负债率。
从债务依存度(即全部财政支出中来自国债收入的比重)来看,现在的静态比例尚可承受,但增长很快。1982年为3.8%,1987年为4.9%,1991年为7.8%,1994年上升到18.5%。有资料表明,1986年,该指标美国为22.4%,日本为21.4%,法国为14.4%,英国为4.4%,发展中国家1990年印度为34.1%,韩国为9.3%。值得注意的是,国外的指标是国债和中央财政的比较。如果我们调整到可比口径,我国国债收入占中央财政支出的比重就太高了。
从负债率(国债余额占GDP的比例)来看,据估算,我国现在还不到6%,根据这个指标看,我国的债务发行还有很大的潜力。国外的负债率,1992年美国为42.2%,日本为55%(含为数不多的外债),1989年泰国为15.5%。我国负债率较低的主要原因是我国发债的历史不长,累计余额较小。但逐年加大发行额,从而债务负担率不断提高也必须给以足够的重视。
王:有些人主张大量发债,原因大概也在此。问题是从国外的经验教训看,国债规模过大对政治经济的影响是不可不慎重考虑的。
陈:对,我们要把多项指标综合起来看问题,目前尤其要十分注意债务依存度的变化,这反映了当前财政的困难,债务危机虽不存在,但不能不考虑可能出现的问题。发行国债虽可缓解眼前困难,但会给以后带来负担和压力。国债虽可弥补赤字,但从国际经验看,也是加大赤字的一个重要原因,并且拿多了将产生排挤效应,中央多用,地方就少用;政府多用,企业就少用。
王:发行国债已成为财政组织收入的一个重要手段,理应管好,为此应当建立一种有效的国债偿还机制。
陈:国债运行的一般方法应该将还本和付息区分开来。还本:借新债还旧债;付息:列入经常预算。我们现在还是一锅烩,这是不对的。要以新还旧,可能要不断加大举债规模;要保证付息,就要使国债具有较好的经济效益和社会效益,至少回报率足以抵补利息支出。
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