时间:2020-05-03 作者:何振一
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摘要:
编者按:实现从计划经济向社会主义市场经济的转轨,需要人们思想观念的转变。财政部门如何转变理财思想,探索出一条新形势下的生财、聚财、用财之道,是当前财政工作面临的一个重大课题,需要财税战线的理论工作者和实际工作者理论联系实际,广开思路,各抒己见,共同探讨。为此,从这一期开始,本刊开辟“转变理财观念”征文栏目,欢迎大家踊跃投稿,以期集思广益,树立新形势下正确的理财观。
1994年财税改革三大举措的成功推出,标志着我国财税改革已取得决定性进展,一个适应市场经济发展需要的新财税体制框架已经基本确立。新的体制需要新的理财观念与之相适应,才能得到不断完善和发展,充分发挥积极作用。如果面对新体制,人们的理财观念不转换,依然用已经不合实际的、旧的理财观念、旧的理财方法对待新体制和解决新体制下出现的新问题,不仅会妨碍新体制功能的正常发挥,阻碍新的财政运行机制的形成,还有导致旧体制弊端复归的危险。因此,在财税改革向市场经济体制方向迈出决定性步骤之后,转换理财观念就成为紧迫的任务。
(一)
在传统的高度集中的计划经济体制下,多年来形成了一套与之相适应的、行之有效的理财思想,保障了财政经济顺畅...
编者按:实现从计划经济向社会主义市场经济的转轨,需要人们思想观念的转变。财政部门如何转变理财思想,探索出一条新形势下的生财、聚财、用财之道,是当前财政工作面临的一个重大课题,需要财税战线的理论工作者和实际工作者理论联系实际,广开思路,各抒己见,共同探讨。为此,从这一期开始,本刊开辟“转变理财观念”征文栏目,欢迎大家踊跃投稿,以期集思广益,树立新形势下正确的理财观。
1994年财税改革三大举措的成功推出,标志着我国财税改革已取得决定性进展,一个适应市场经济发展需要的新财税体制框架已经基本确立。新的体制需要新的理财观念与之相适应,才能得到不断完善和发展,充分发挥积极作用。如果面对新体制,人们的理财观念不转换,依然用已经不合实际的、旧的理财观念、旧的理财方法对待新体制和解决新体制下出现的新问题,不仅会妨碍新体制功能的正常发挥,阻碍新的财政运行机制的形成,还有导致旧体制弊端复归的危险。因此,在财税改革向市场经济体制方向迈出决定性步骤之后,转换理财观念就成为紧迫的任务。
(一)
在传统的高度集中的计划经济体制下,多年来形成了一套与之相适应的、行之有效的理财思想,保障了财政经济顺畅发展。这套理财思想是宝贵的历史财富,在新的历史条件下应珍视它。但也必须看到,随着经济运行模式向市场经济转换,传统的理财观念中也有许多与市场经济要求相矛盾之处,特别是那些直接反映传统计划经济体制基本特点的理财观念,正在对改革、对财政发展起着消极作用。传统的计划经济体制的基本特点是:①经济成份单一;②财政统收统支;③政府的社会管理职能与国有经济所有者职能搅在一起;④指令性计划支配着社会资源配置和社会消费的各个侧面和各个过程。在这些体制特征约束下,也形成了一套与之相对应的三财之道和理财思路。
第一,经济成份单一,财政统收统支,使社会扩大再生产规模主要取决于财政对生产领域投入资金状况,财政生产建设支出规模既决定着国民经济增长规模,也决定着财政收入来源可能增长规模。与此相适应,在理财中就形成一套以自我生财为中心的生财观念。这在理论认识上则表现为突出强调财政的生产性;在实践上则表现为财政投资向有利于增加财政收入的领域倾斜等等。这种生财观念在旧体制下无疑是正确的,不仅是开辟财源,增加财政收入之必须,也是发展社会经济所必须。然而,这种生财观却与市场经济发展相矛盾。它既妨碍市场功能发挥,又不利于宏观经济结构调整。因为,财政对资源配置属政府行为,是通过行政手段实施的,坚持财政自我生财观念,政府投资势必大量进入盈利性生产领域,向能够增加财政收入的产业和产品倾斜,从而对市场配置产生排挤效应,不利于产业结构优化。
实行分税制后,人们正确地认识到调整财源建设策略的必要性,纷纷探索适应新体制的生财之道。然而,由于旧的自我生财观念没有得到切实的转变,结果在新的探索中却不自觉地又走向旧路,出现“旧路新走”的倾向,从大办高税利的小酒厂、小烟厂等,转向大办有利于增加营业税、农业特产税的生产方向上来,这种想法和做法虽然就增加本地区财政收入而言,无可责备,但这种思路并没有跳出旧的自我生财的框框,既不利于克服财政收支矛盾,又不利于社会资源配置的优化,如果普遍发展下去,可能导致重复建设结构趋同等旧体制弊端的复归。
第二,由于政府的社会行政管理职能与国有经济的所有者职能混在一起实施,在经济管理中是不必分清两种分配关系和两种分配手段的,与此相对应,在理财中也就形成了两种分配关系不分,两种分配手段混用的观念。既用税收解决国有企业留利和资金不足问题,又用利润上缴手段解决社会管理所需要资金的集聚问题。这种理财观念和作法所造成的混乱,在旧体制下并不会给经济发展带来明显的危害,相反还会给财政经济管理带来简化和方便。然而,在市场经济条件下,其危害却是严重的。几年改革实践表明,两种分配关系不分,两种手段混用,扭曲了两种手段的正常功能。税收与企业利润上缴,两者的性质和作用是完全不同的,税收是政府作为社会管理者参与社会分配的一种基本形式,它既是筹集资金满足政府实现职能需要的手段,又是调节市场配置的宏观经济管理手段,当把税收用来解决个别企业资金短缺、调剂留利水平时,也就把税收这个宏观管理手段微观化,破坏了税收的规范性和宏观调控功能,严重地妨碍了市场经济所必须的宏观经济间接调控体系的形成。利润上缴本是政府以国有经济所有者代表身份参与企业收益分配的手段,也是调节企业留利水平、解决企业资金需要和优化资金配置的微观管理手段,因而利润分配是不能一刀切的,只能依企业不同情况、不同需要,区别处理,才能有利于企业生产经营效益的提高。当把利润分配形式用于筹集政府实现社会管理职能所需资金的手段时,就会造成所有者的收益职能行政化,在这种情况下政府为保障收入势必对企业生产经营进行直接的行政干预,这就会妨碍政企分开改革的实现,不利于市场经济体制建设。
第三,由于指令性计划支配着社会资源配置的各个侧面和各个过程,在资金和收入分配上又通过财政实行统收统支,财政既承担着社会共同事务需要的经费供给任务,又承担着企业资金供给和家庭一些基本消费的供给责任,从而在用财上就形成一个统包供给观念。改革以来,随着传统的指令性计划支配社会资源配置的各个侧面的局面被打破,以市场配置为基础的资源配置新格局逐步形成,虽然提出了调整传统的财政职能范围问题,并为多数人所承认;但多年端惯“铁饭碗”、吃惯“大锅饭”的人,其统包供给观念并没有得到真正的转换,每当提出财政要从某一供给领域退出去,或要把某种事业推向市场,不再由财政供给时,都会碰到巨大阻力。当前在调整文教事业供给范围问题上的表现尤为突出,要求增加财政供给力度的呼声一片,而要依市场经济要求调整供给范围,把一些事业推向市场的意见却不多,原因就在于人们对传统的统包供给财政观念的留恋,面对市场经济来临,缺少心理承受能力。有人认为,非物质生产领域的劳动、人们凝结在精神产品中的劳动不能拿到市场上进行交换,把教育事业和文化事业推向市场,不利于事业发展。这种看法值得商榷。从总体来看,现代市场经济中的文教事业也是一种产业,它的资源也应通过市场配置,使之得到优化。在我国发展市场经济条件下,应对文教事业的构成作具体分析,区别对待,只有把一些应当走向市场的事业逐步推向市场,使其走向自主经营、财务自理道路,改变财政统包供给的“吃大锅饭”局面,才能充分发挥这些事业单位的潜力和活力,繁荣这些事业。改革以来,民间办教育、办文化、办科研,科研、文化团体与企业联姻等所显示出的生机昂然的发展态势,以及文化个体户自我发展的成功等等,与许多国家包办的文教单位经费短缺,人浮于事,效益低下,困难重重的状况形成鲜明对照。这说明,把那些应当推向市场的文教事业逐步纳入市场经济轨道,既可减轻财政负担,也有利于其繁荣发展。
(二)
概括起来,我认为,理财思想应做如下转换:
1.拓宽培养财源的视野,从自我生财观念向间接生财为主的观念转换。如前所述,随着市场经济的发展,财政已失去了自我生财的基础,如果看不到这一点或不承认这一点,依然囿于自我投入、自我发展经济、自我生财的想法和做法,不但解决不了增加财政收入问题,反而会给财政造成巨大困难。因为随着市场经济体制的发展,传统的经济成份单一的态势已经打破,非国有经济在国民经济中的比重日益扩大。此外,多年来的放权让利改革,国有经济投资也从财政一统天下的局面转向多元化、分散化。1993年全社会固定资产投资总额中,国家预算内投资额仅占3.7%。财政已失去自我直接投资自我生财的实力,这种情况下坚持政府自我生财的理财思路,财政是无力承担的,如果硬要支撑下去,必将给财政带来收入与支出之间极不相称的矛盾,加剧财政困难,增加财政赤字,给经济社会带来损害。因此,把生财的目光移到财政之外,依靠各项政策促进各种经济持续、快速和健康的发展,推动资源配置优化,不断提高经济效益,以此来增加财政收入,乃是发展市场经济条件下唯一可行的生财之道。
2.从统包经济社会供给观念,向只保社会共同事务需要供给的观念转换。当前在理论认识上存在着一种误解,每当提出财政供给范围或职能范围应当向社会共同需要范围回归时,一些人就认为是向“吃饭财政”转变,把社会共同需要型财政与“吃饭财政”混为一谈。所谓社会共同需要,即不同于西方财政学所说的公共需要,也不是“吃饭财政”,而是必须由社会集中组织实施的各项事务的需要,其中,既包括必须由社会集中实施的建设需要,也包括社会公共消费需要。从资源配置角度来说,社会共同事务需要乃是社会资源配置的特殊组成部分,是市场配置作用难以进入和其作用失败的领域。显然,把社会共同需要财政等同于“吃饭财政”,是不正确的。经济改革需要财政从统包供给向保障社会共同需要收缩,也为实现这一调整提供了条件。随着经济改革的深化,原来大一统的行政分配格局已被打破,要素分配在国民收入分配中已占据主要地位,国民收入分配大幅度向企业和居民倾斜,不仅企业与家庭部门都已拥有一般性生产投资能力,而且原来由财政供给的诸多事业也已有条件将自己的成果或服务投入市场,以取得费用的补偿。因此,财政将一些不属于社会共同需要的事业供给推向社会、推向市场,是完全必要的,也是可能的。
3.从两种分配关系和两种分配手段不分观念向两者严格分开观念转换。近些年来,人们对两者必须分开已基本取得共识。但认识了的并不等于实现,事实上在理财及经济管理中,用税收解决应当由利润分配解决的问题,用利润分配解决应当用税收解决的问题等情况依然常有发生。在当前为解决企业维持简单再生产资金需要和保障国家重点建设资金供给所实行的从销售收入中提取费用和各种基金制等等,这些税不税、利不利的做法,就是传统的两种分配、两种手段不会和混用观念的产物。这种做法单纯从发展事业来说是无可非议的,愿望也是好的,但就理顺经济关系,发挥市场经济机制的正常作用而言,却是十分有害的,它搅乱了经济正常运行所必须的规范性分配关系,正在起着肢解国家预算,削弱宏观调控功能的负效应。因为这种做法不仅把本属财政性的资金不断推向预算外管理,削弱了国家预算对这些资金的监督和约束,更重要的是这些基金和费用,从表面上看无需财政供给,似乎减轻了财政压力,其实恰恰相反,这些基金和费用归根结底都要由财政负担,都将通过增加企业成本和推动价格提升,挤掉企业利润而落到财政头上,造成国家预算收入大量流失和减缩,加剧财政困难。因此两种分配两种手段混淆的旧观念转换问题,在当前依然不可忽视。
4.在公共消费供给方面,从传统的自给自足、封闭式消费观念,转向社会化、市场化供给观念,也是当前理财观念转换的重要一环。财政分配虽然是社会资源配置的特殊侧面,但它并不能孤立于社会资源配置总运行之外,它作为社会总资源配置的有机组成部分,总是要在总资源配置运动的制约下发展。在我国社会资源总配置模式从高度集中的计划配置向以市场配置为基础的模式转换后,财政配置也必然要受其制约,只有在配置内容和配置方式上与市场配置相适应,才能顺畅运作,取得最佳配置效果。在市场经济下,市场是联结生产与消费的纽带,它既作用于生产,也作用于消费,在消费领域也不能排斥市场作用。财政作为公共消费侧面,当然也不能例外,继续维持传统的那种各个预算单位,凡需要的都由本单位自备,或专设机构供给,自我服务,把单位办成小社会,进行自给自足、封闭式的消费观,是与建立市场经济体制要求不相容的,并且这种封闭式供给方式,乃是一种非效率化方式,在人力物力财力方面,都会造成巨大浪费,降低财政资金使用效果。因此,转换传统的自给自足的公共消费供给观念,不仅是建立市场经济之必须,也对克服财政困难有重要的现实意义。
(责任编辑 王尚明)
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