时间:2020-05-03 作者:马培祥
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摘要:
世界进入90年代以来,无论是欧美、日本等发达的工业化国家,还是原苏联、东欧等社会主义国家,都掀起了大规模的私有化浪潮。在我国,国有大中型企业长期陷落于困境,进入90年代以来这种困境不仅未能扭转,而且有日益加剧的趋势。国有大中型企业的改革应向何处去?
西方:国有企业的波浪发展史
现代国有企业并非社会主义的特有产物,它最早出现在发达资本主义国家。国有企业在资本主义各国的发展是很不平衡的,如第二次世界大战后,英、法、意等国都经历了国有企业的发展时期,而美国、德国国有企业始终占很小的比重。在同一国家的不同发展时期,国有企业的发展也有很大不同。从总体上看,二次世界大战以后,国有企业在发达资本主义国家的发展经历了四个阶段:
本世纪40-50年代国有企业发展的高潮时期。战后欧洲许多国家都面临着恢复国民经济的艰巨任务,一些工业部门特别是基础工业和某些重工业部门的恢复和发展需要大量资金,由于私人资本力量很有限,很难单纯依靠他们的力量来保障这些对整个国民经济具有奠基作用的生产部门迅速发展;此外,当时各国都面临着巨大的就业压力,而通过国有企业的迅速发展不仅能直接吸收大量的劳动力,还能推动私人经济的...
世界进入90年代以来,无论是欧美、日本等发达的工业化国家,还是原苏联、东欧等社会主义国家,都掀起了大规模的私有化浪潮。在我国,国有大中型企业长期陷落于困境,进入90年代以来这种困境不仅未能扭转,而且有日益加剧的趋势。国有大中型企业的改革应向何处去?
西方:国有企业的波浪发展史
现代国有企业并非社会主义的特有产物,它最早出现在发达资本主义国家。国有企业在资本主义各国的发展是很不平衡的,如第二次世界大战后,英、法、意等国都经历了国有企业的发展时期,而美国、德国国有企业始终占很小的比重。在同一国家的不同发展时期,国有企业的发展也有很大不同。从总体上看,二次世界大战以后,国有企业在发达资本主义国家的发展经历了四个阶段:
本世纪40-50年代国有企业发展的高潮时期。战后欧洲许多国家都面临着恢复国民经济的艰巨任务,一些工业部门特别是基础工业和某些重工业部门的恢复和发展需要大量资金,由于私人资本力量很有限,很难单纯依靠他们的力量来保障这些对整个国民经济具有奠基作用的生产部门迅速发展;此外,当时各国都面临着巨大的就业压力,而通过国有企业的迅速发展不仅能直接吸收大量的劳动力,还能推动私人经济的发展,进一步解决全社会的就业问题。在法国,1945-1946年戴高乐当政期间将许多大银行、大企业收归国有。在英国,1945年工党政府上台后也实行国有化政策,将一部分基础产业及重要金融事业收归国有,包括银行、煤矿、煤气、电力、交通、运输、钢铁各业,占英国当时全部产业的20%,以便于国家全盘控制国民经济。
60年代国有企业的缓慢发展时期。经过40-50年代战后国民经济的恢复,到60年代,欧洲国家渡过了战后经济最艰难的时期,生产高速发展,经济空前繁荣,这一时期没有发生大规模的国有化运动,各国的国有企业大体上保持了40-50年代国有企业的原貌。
70年代国有企业发展的高潮。进入70年代以后,西方国家经济高速发展的时期宣告结束,高失业率和高通货膨胀率同时出现,这种“滞胀”局面使得政府在调节经济的过程中顾此失彼,不知所措,加上1973年的中东石油危机,西方各国诸病齐发,雪上加霜,出现了战后最严重的经济危机。为应付危机,各国政府不仅要收买行将破产的大银行、大企业,而且要进行大规模的产业结构调整,发展新兴产业。这些以资本、技术密集为特征的新兴产业,不仅需要大量资金,而且要承担很大风险,需要由国家来领头、铺路,因而国有企业发展的高潮时期到来。在英国,1975年工党政府成立了国家企业局,作为国营公司的控股公司,专门负责管理各种国有企业。1975-1977年先后成立了英国国家石油公司、英国宇航公司和英国造船公司,加上英国航空公司、英国钢铁公司等大型国有企业,全部资产归国家所有的企业有11个,产值占国内生产总值的11%,劳动力占8%,固定资产投资额占24%。在法国,由于政府始终坚持产业国有化方针,国有企业不仅涉及煤炭、煤气、电力、邮电通讯、铁路、海运和航空等公用事业,而且涉及到石油开采与加工、汽车、飞机制造、钢铁、电器以及银行保险各业。甚至进入80年代西方大多数国家掀起私有化浪潮以后,法国仍然坚持既定的产业国有化政策,其国有企业占全国企业营业额的21%,出口额的30%,投资额的40%。在欧洲其它国家,如意大利,国有企业也达到了很大比重,70年代中期占企业总数的30%左右。
80年代以来私有化运动在西方各国的兴起和90年代在世界范围的泛滥。国有企业虽然在发展基础产业和新兴产业等方面具有其它生产方式不可替代的作用,但是由于国有企业经营机制所固有的矛盾造成了国有企业管理不善、人浮于事、效率低下等诸多弊病。80年代以来,西方发达国家都制定并推行r“非国有化”或“私有化”计划。在这方面,国营经济相当发达的英国起了排头兵的作用。1979年撒切尔夫人当政以后,先后把英国宇航公司、英国航空公司等众多国有企业出售给私人,使国有经济在国民生产总值中的比重从70年代末的16%下降到80年代末的5%。在法国,1985年以来也开始放弃产业国有化政策,对一部分国有企业进行私有化改造,到1987年被私有化的企业数已达1082个,占国有企业总数的35%。在日本,具有100多年历史的日本电话公司、日本国铁、日本烟草专卖公司等大型国有骨干企业被转为民营。本来国有企业就不多的美国和德国也对其部分国有企业进行了私有化改造。进入90年代以后,私有化浪潮席卷r原苏联、东欧的社会主义国家以及东南亚、拉美的发展中国家,这些国家私有化的规模比发达国家要大得多,因此也带来了巨大的社会动荡。
国有化与非国有化谁主沉浮:
纵观第二次世界大战以后国有经济在西方各国的发展,我们可以总结出如下规律:
——随着一国经济的发展,国有经济在整个国民经济中的作用将由发展经济的职能转变为调节经济的职能。无论是发达国家还是发展中国家,其经济发展初期最先实行国有化的都是社会性基础服务部门、生产性基础服务部门和基础工业。社会性基础服务部门包括邮政、电讯、广播、电视、城市公用设施等;生产性基础服务部门包括交通运输、供水、供电等;基础工业包括发电、采掘、能源、钢铁等。这些部门由于是国民经济的基础部门,实行国有化管理便于国家启动经济。随着经济的发展和一国国民经济体系的建立,国有企业的作用将由发展基础产业延伸到调节经济上来,这种调节作用主要表现在挽救濒临破产的重要企业和投资发展新兴产业两个方面。
——随着一国国民经济发展水平的提高和产业结构的高级化,一些产业部门的国有资本将逐渐让位于私人资本。例如,战后许多发达国家不仅把采掘、能源、钢铁等基础工业由国家经营,而且把化学、汽车等制造业企业也作为国民经济的带头产业由国家直接经营。但随着科技进步,科技发展的重点以及与此相联系的产业重点都发生了变化,一些传统的工业部门失去了在国民经济中支柱产业的作用,将这些国有企业私有化,不仅能减轻国家负担,吸收私人资本加速这些企业的技术改造,而且还能使国家筹集资金,发展新的科技和产业部门。总之,国有经济总是集中在那些国民经济发展最关键、最需要扶植的产业,而随着产业结构的高级化和重点产业的变化,国有企业在各产业间也是不断变化的。因此可以说,国有化和私有化均是产业结构调整和国有资产结构调整的因素之一。
——对传统产业部门进行私有化改造受国家经济发展水平的制约。在经济较为发达的国家,居民总体收入水平高,私人资本或居民储蓄率也较高,社会集资过程将在更大程度上取代国家投资过程。在这一过程中,银行、保险公司等金融机构的法人资本占主导地位。例如,80年代日本各种公司的法人持股率占70%。这种“资本社会化”过程在一定程度上能缓和私人资本的局限,取代“资本国有化”过程。发展中国家的情况则不同,由于经济发展水平低,居民总体收入水平低,私人资本和法人资本的投资能力都很有限,这不仅增加了国家直接投资的压力,而且加大了推行非国有化和私有化的难度。
——国有企业经营机制中的矛盾,阻碍国有企业健康发展。世界各国经济发展的实践表明,国有企业,哪怕是在市场经济条件下活动的国有企业,其经营机制与市场机制之间也存在一定的矛盾。它突出地表现为国有企业的产权虚置以及与此相联系的责任虚置。这两种虚置不仅在社会主义国家存在,在资本主义国家也存在,而恰恰是这两种虚置妨碍国有企业实行真正意义上的自负盈亏和成为真正的市场主体。事实上,大多数国家的多数国营企业经营不善甚至亏损,要靠国家补贴维持,例如在60-70年代,英法等国家对于亏损企业的补贴大约占国家财政支出的1/2。国有企业亏损当然有多方面的原因,但管理不善、人浮于事是主要因素。在英国,私人工业的生产成本比国营部门平均低33%,在德国平均低50%。在发展中国家,国有大中型企业的亏损则更加严重。因此,国有企业经营机制中的矛盾是世界大多数国家推行“非国有化”的一个最为重要的直接原因。
——国有企业在世界范围内虽然显现下降的趋势,但是它作为一种生产组织形式不可能完全消失。这不仅是由于它在一些经济部门到目前为止还起着私人资本无法替代的作用,而且在一些部门和企业失去了国家直接投资的必要性以后,还会出现一些新的部门或领域要求由国家带头兴建和发展。因此,由目前的“非国有化”浪潮来推断国有企业在世界范围内完全消失是没有根据的。现在世界上大多数国家虽然都在推行“非国有化”,但没有一个国家能够完全消除国有企业,各国都规定了禁止私有化的领域。
搞活:“非国有化”浪潮下的国有企业
随着发达国家“非国有化”政策的广泛执行,各国对国有企业的管理也从原来的直接管理为主转变为间接管理为主。目前,发达国家的国有企业从其生产形式看,可以分为国营企业、国家主办企业和国有公司三种形式。国营企业是由政府部门或类似的国家机构直接管理的一类国有企业,这类企业的财务和会计帐目至少是部分地与政府财政预算直接联系;国家主办企业是按照国家制定的特殊法律条文创办和经营的一类国有企业,这类企业具有特定的法律地位,隶属于政府某一管理部门,但拥有相当大的经营自主权;国有公司亦称国家参与企业,它们是按照普通公司法创办和经营的一类国有企业,这类企业具有与私营企业相同的法律地位,并且享有完全独立的经营管理自主权,它一般采取股份公司的组织形式,国家占公司的一部分股份,甚至全部。目前西方发达国家中,国营企业数量很少,国家参与企业数量较多,并且随着各国政府管理观念的转变,国有企业的组织形式有一种用国家主办企业取代国营企业,并且越来越多地采用国家参与企业组织形式的发展趋势。
国家参与企业这一组织形式之所以越来越受发达国家政府的重视,是与以下几方面的原因分不开的:其一,这一组织形式能够比其他两种组织形式更有利于减少政府部门对企业日常经营活动的行政干预。而行政干预又被目前许多国家政府认为是影响国有企业活力的重要原因。其二,这一组织形式使得政府能够用少量资产来达到控制或影响企业经营行为的目的。其三,这一组织形式有利于分清政府和企业的责任。由于政府只按股份持有额对企业承担责任,有利于消除企业对政府的依赖心理,促进企业改善经营。其四,这一组织形式有利于国有资产的管理,促进国有资产的保值和增值。
目前,从发达国家国有企业的领导体制来看,大多数企业采取董事会领导下的经理负责制,其主要思想是以董事会为政府与企业之间实行“两权”分离的媒介,从而缓冲政府主管部门对企业日常生产经营活动的参与。而事实上,董事会的成员对于国有企业所有权与经营权的分离程度有着重要影响。根据董事会的成员组成的不同,我们可以把发达国家国有企业领导体制分为三种类型:一是董事会全部由政府官员组成的国有企业领导体制;二是董事会成员中有部分政府官员的企业领导体制,这种企业领导体制相当普遍;三是董事会中没有政府官员的企业领导体制。可见,董事会作为一种企业领导体制的组织形式,并不能保证限制政府对企业日常经营活动的干预,政府完全有可能通过董事会中的代表和所任命的董事长、总经理来施加自己的影响。
启示:中国国有经济的抉择
西方发达国家国有企业发展的历史、规律,对当前我国建立社会主义市场经济体制,进一步深化国有企业改革,具有重要的借鉴意义。
——压缩国有企业的产业分布。我们必须对我国范围广泛的国有企业进行调整,压缩国有企业在一些产业的分布。如纺织工业,50-60年代是我国的重点产业,但随着经济发展,其重点产业地位下降,还有一些其它产业如食品、自行车、手表、服装、家电等,把这些产业由原来的国营转为民营或私营,使其摆脱旧体制的羁绊,重获振兴。国家可以把资金重点投向我国急需发展的高新技术产业和基础产业,如航空、电子、钢铁、汽车、能源工业等。
——对国有企业实行股份制和董事会制管理。为了加强国有企业的经营管理,提高企业的生产效率,同时吸收社会资金,减轻国家投资负担,可以对重点行业的国有企业实行股份制改造,吸引一部分社会资金,实行董事会制的管理。在必要的时候,国家可以利用转让股份的办法抽回资金,把资金投向新兴的高技术产业。
——把国有经济作为我国调节社会经济的手段之一。西方发达国家的经验表明,在经济的高速发展时期,通过减少国家投资,拍卖国有企业可以起到抑制经济过快增长和减轻通货膨胀的作用;在经济增长缓慢时期,通过增加国家投资,创办国有企业则可以起到刺激经济发展的作用。因此,在我国建立社会主义市场经济体制的过程中,要充分发挥国有经济的这种调节作用,配合我国其它宏观调控手段,以增强我国宏观调控的力度和准确性。
——对国有企业加强法律化和规范化管理。到目前为止,我国虽已颁布了《企业法》《企业破产法》等一系列法规、法令,但是这些法律、法规并没有落到实处,有的法律由于受客观条件的限制基本上没有实施,有法不依,执法不严的现象十分严重,法律失去了其应有的严肃性。究其根源,就是因为国有企业的产权属于国家所有,法律对其缺乏约束力。在现代西方国家,虽然国有企业在投资、能源、原材料供应方面享有一定的优惠条件,但是在法律面前,国有企业同任何企业一样具有同等的地位,同样受法律约束。必须加强我国国有企业的法制化管理,这不仅有利于国有企业的健康发展,而且将极大地促进我国市场经济体制的建立。
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