黄河洪灾历史上被称为“中国之忧患”。
黄河一旦出事,后果不堪设想。若黄河在济南以上向南或向北决口,洪水波及的范围将达1.5-3.3万平方公里,受灾人口将达700-1800万人,京广、京沪、陇海等铁路都要中断,开封、徐州等城市都将遭到严重破坏,造成的直接经济损失将达560亿元。同时,黄河决口,泥沙俱下,河渠淤塞,良田沙化,几十年治淮、治海成果将毁于一旦。因此,黄河防汛不可掉以轻心。搞好黄河防汛,避免或减轻洪水灾害损失,不仅具有经济效益,而且关系到社会安定和经济稳定发展的大局,具有重要的政治意义。
多年来,中央财政在财力十分紧张的情况下,对黄河防汛仍倾其所能,在各方面给予了大力支持。到1993年,中央财政拨入黄河水利委员会(以下简称黄委会)的事业经费已达1.91亿元,其中防汛岁修费为8390万元,比1983年增加了5590万元。
稳定防汛队伍。黄委会是我国成立最早的流域治理机构,由于历史原因及防汛的需要,其防汛队伍庞大,且离退休人员逐年增加,到1993年,全委事业人数已达2.6万人,离退休人员达6900多人,其经费水平长期偏低,特别是60年代该委为维修和加固黄河下游堤防而组建的9000人建筑安装队伍转为事业编制后,经费更为紧张,影响着防汛队伍的稳定。为此,中央财政自1990年起,较大幅度地增加了黄委会的事业费基数,特别是连续三年安排专项经费1530万元,解决了该委9000人的吃饭问题。据1993年黄委会水利事业费决算分析,该委当年事业费实际人均支出6624元,比1990年增加2520元,增长了61%。黄河下游的山东和河南两局已组建了11支机动防汛抢险队伍。另外,黄委会还初步形成了一支具有一定规模的机械化施工队伍,为防洪工作和机动抢险任务的顺利完成打下了良好基础。此外,自1991年以来,中央财政每年增加水利事业单位房屋维修经费共2000多万元,也重点用在黄委会的堤防管理处、段,以改善这些单位职工的工作和生活条件。1994年,中央财政还新增中央级水利离退休人员事业经费基数500万元。
增加防汛投入。黄河防汛主要在下游。黄河下游堤防长1980公里,共有险工、控导工程374处,坝(垛)护岸9661道,涵闸144处,工程管理任务十分艰巨。进入八十年代以来,各种防汛物料价格不断上涨,黄河防汛经费因之日趋紧张,进而堤防失修,隐患增多,堤岸工程基础不牢,河道工程不配套,防洪难度加大,防汛物料储备不足等问题也越来越突出。为解决这些问题,中央财政给予了尽力支持。第一,1992和1993连续两年每年安排黄河防汛备石定额补助1500万元,完成备石50万立方米,使总定额储备已达260万立方米,长期以来黄河防汛定额备石不足问题已基本得到解决。第二,1988至1993年以来,中央财政每年都从特大防汛经费中安排了黄河汛前应急渡汛补助、防汛备石补助、险工险段整治和加固补助等专项经费,6年累计达7200万元。第三,决定1992至1996连续5年每年专项安排黄河挖泥船补助400万元。
支持水文建设。水文工作是防汛的耳目和尖兵,十分重要。黄委会的水文站网基本上是五六十年代建立的,经过几十年来的运行,设施老化、设备陈旧落后,加之绝大多数水文站分布在农村或远离村屯,工作和生活条件艰苦,队伍不稳,水文资料质量下降。针对这种情况,中央财政一方面要求地方财政部门在安排水利事业费时,根据财力情况对水文事业费给予必要的支持,同时,自1988年以来,每年都加大了水文事业费投入:1990至1994年5年中,累计增加了中央级水文业务经费、水文单位房屋维修等事业费基数近2500万元;1992至1994年连续3年每年安排了1000万元水文站网更新改造经费,主要用于黄委会的水文站点设备设施更新改造。这些资金投入后,使大部分水文设备设施得到更新换代,保证了水文测报工作的正常运转,促进了黄河水文事业的不断发展。
支持通讯建设。黄河下游绵延上千公里,其防汛工作涉及很多地方,先进的通讯设施是搞好防汛指挥和调度的关键。但是,该委过去的防汛通讯设施十分落后。如1990年以前,黄河下游郑州至济南有线干线是五十年代建成的,设备陈旧,线路老化,一遇风雨,经常倒杆断线,无法保证正常通话;开封修防处使用的是老式磁石总机和手摇式电话。对此,中央财政每年在正常防汛经费中都给予了一些补助,改善了该委防汛通讯手段,仅1993年就支持了180万元。目前,移动式通讯和郑州至济南微波通讯已部分开通、信息网络等分析系统已投入运行,并在防汛演习中显出了较强的优势。
支持搞好水土保持。黄河汛灾的根源在于上游生态失衡、水土流失严重,造成黄河泥沙淤积、河床抬高,使黄河成为“地上河”。因此,治黄必须标本兼治,从长远利益来看,搞好上游地区水土保持,是保证黄河防汛安全的重要一环。过去,中央的水土保持经费在1000-1200万元左右,不能满足需要。1994年为了进一步加强水土保持工作,使这项工作由单纯治理转到预防为主的轨道上来,中央财政又新增水保事业费500万元。
经过建国以来45年沿黄军民的精心治理和严密防守,已初步形成了“上拦下排,两岸分滞”的下游防洪工程体系,夺得了45年伏秋大汛不决口的伟大胜利。中央财政对黄河防汛安全,保证黄河岁岁安澜作出了重大贡献。
尽管如此,黄河灾害仍然是民族的心腹之患。据专家介绍,黄河治理应包括两个部分,上游以水土保护,改善生态环境为主,下游以搞好防洪工程建设为主。但目前的情况是,上游的水土保护、生态环境改善还没有明显改观;下游防洪工程建设按照消除堤防险点、稳定险工坝岸、控制河势、巩固堤防、确保安全的要求还相差甚远。
由此看来,黄河防洪形势依然十分严峻,增加资金投入和加强资金使用管理,加快治理步伐,仍然十分必要。为此,有关部门建议:
——中央财政仍应根据财力可能,继续增加黄河防汛投入,确保黄河防汛安全。
——加强防汛资金管理,不断提高使用效果。防汛资金必须专款专用,单独设帐核算。要加强防汛工程项目的管理与监督,建立健全内部审计制度,促进防汛资金的合理有效使用。
——在社会主义市场经济条件下,事业单位只有树立商品经济观念,在国家政策允许的范围内,通过开展有偿服务和综合经营,拓展资金来源,才能增强经济活力,解决自身存在的困难。黄委会作为水利系统最大的事业单位,有条件有能力在这方面有所作为,以缓解资金仍嫌不足的矛盾。