在发展市场经济的历史进程中,怎样实现国民收入分配“公平与效率”的兼顾,已成为财政实施宏观调节的基本目标,因此,此次财税改革中最重要的举措之一,就是在推行“分税制”提高中央财政收入比重的基础上,实施了“转移支付制”。然而,面对我国目前财政收支矛盾尖锐,区域差距悬殊,新旧体制并存的现状,怎样正确地运用它,值得深入探讨!
“转移支付制”是指中央财政为了实现区域间与各项事业的协调发展,将自己的收入按一定的标准拨给地方的财政支出政策。当然也可以认为它是一政府单位给与另一政府单位的补助款。从现代财政发展的历史趋势看,“转移支付制”已成为实施“分税制”财政体制的配套政策,也是加强中央政府宏观调控的必要措施之一。因为它具有如下适宜实施调控的基本特征:
其一,政策性强。利用它可以紧密结合现实国情,根据经济发展需要及既定的产业政策,来确定转移支付政策的目标、比例和方式,做到有的放矢,充分发挥财政政策的宏观调节效应,促进总供需平衡,优化分配结构,激发市场活力,促进经济的良性循环。
其二,依法调控。即中央财政可以主动地利用法律形式规范转移支付的标准、数量与用途,使宏观性财政分配做到有法可依,违法必究,把政策调节建筑在法律约束的基础之上。
其三,弹性幅度大。可以依法根据需要与可能,适时调节国民收入分配的重大比例关系,调节支付总量,促进生产要素的优化组合等等。通俗地讲,即可实行投向选择、时间选择与数量差别选择,把社会政治经济目标与财政分配政策有机地结合起来。
其四,运用方式灵活。即可以选择运用体制性补助、一般性补助、条件式补助等方式,充分发挥出财政调节市场经济的多重功能。
我国财政体制改革历经“统收统支”、“总额分成”、几番改革,始终围绕着“集权与分权”而起伏,现在实施“分税制”之后,为何要大范围地启用“转移支付制”?笔者认为其原因有三:
第一,抑制区域差的日趋扩大,缓解“公平与效率”之间的矛盾。随着市场经济向纵深发展,经济发展与社会分配失衡的矛盾日益尖锐。首先是地区分配差日益尖锐,沿海开放地区经济增长较快,而内陆地区经济增长相对较慢。其次是个人收入分配差距日益悬殊,甚至有超出现阶段社会承受力的势态。实行“转移支付制”,是解决这类矛盾的需要。
第二,发展市场经济,实行“分税制”,更应加强宏观调节。当前存在的财政收支矛盾突出,赤字扩大,债务负担沉重,补贴泛滥以及区域产业结构乃至财力结构劣化等问题,均是缺乏财政宏观调控的必然结果。因此,我们在推开“分税制”之后,必须运用“转移支付”政策来加强财政的宏观调控功能,解决财政领域深层次矛盾。
第三,优化支出形式,转换财政职能,提高财政分配的社会经济效率。近年来,财政收支的矛盾越演越烈,竟至支出结构失调,基础设施投资不足,加工业投资与消费双膨胀,所以,国家应该掌握一笔象“转移支付”这样的支出加强政策性投资,提高财政支出的社会经济效益。
回顾我国财政体制改革的曲折历程,不难发现,我们对集中与分散、宏观控制与微观搞活、公平与效率之间的关系还未能处理好。因此,面对发展市场经济的客观需要,我国在启用“转移支付制”伊始,就应慎重地把握好这样几个政策方向:
一、要坚持总量适度,效率优先,兼顾公平。为此,要注重协调好这样几个重大的宏观比例关系:(1)正确协调好中央财政收入集中率与地方自给率之间的关系。在设计财政收入政策时,既要强调提高中央财政的宏观调控能力,又要调动地方财政发展经济的自觉性。(2)正确协调好“转移支付”占地方财政支出的比例,宏观比例不宜高于50%,禁防拔苗助长与滋长依赖心理,以求有利于培育市场经济机制。(3)正确协调好地区性“转移支付”与专项支付的比例。地区性支付往往用于维持事业正常运转与“人吃马喂”,有平衡预算的作用。而专项支付才真正体现产业政策与宏观政治经济目标,所以要注重发挥双重调节作用,从长远看更应发挥“专项转移支付”的调节作用。(4)正确协调好享受“转移支付”地区与不享受“转移支付”地区的比例,总体上应该保留一定比例的地区不享受转移支付,从政策上要鼓励其自求发展、自求平衡。
二、逐步摆脱旧体制的束缚。客观地讲此次推行的“分税制”财政体制仍未完全摆脱基数法的束缚,因为它是以1993年为基数确定收支标准的,这样它必然会影响到“转移支付”政策的科学性。因此,必须加快实施财政支出因素法的改革步骤,特别是对经常性预算要按因素法核算,依照地区人口,管辖范围,政府职能来确定财政支出的标准、范围及总量。这样才能为“转移支付”政策奠定科学的基础。
三、结合国情,将体制性转移与多种形式的补助配套运用。我国是一个地域辽阔,国情复杂的发展中国家,随着市场经济的深化就更应加强财政的宏观调控,通过它促进国民经济稳定协调地发展,实现生产要素的优化组合,提高财政分配的社会经济效益。这样就应该探索建立调节机制广泛的“转移支付”政策调节体系,它主要涉及:建立以平衡地区收支为特征的体制性转移支付政策,以解决沿海与内陆地区的平衡发展;建立以扶持农业、能源、交通为目标的基础建设专项补助,以解决基础产业与加工产业的协调发展;建立以扶持教育、医疗等公共事业为目标的公共福利专项补助,以提高整个国民素质。
四、建立规范的转移支付预算。“转移支付”政策是项涉及面广、影响因素复杂的系统工程,从全面推开伊始就应该有规范的政策标准,在这方面主要是研究怎样建立规范的转移支付预算。它包括两个环节,一是实行转移支付的指数化,制定统一的支出标准与测算依据,即根据经济发展应达到的平均水平,社会福利平均水平,地方税源潜力等等核定支付量限。二是编制转移支付预算,建立健全完整的预算司法程序,转移支付预算须经人大审批通过而实施,杜绝随意性与不必要的行政干扰,使其启用伊始就纳入有法可依的轨道,禁防“跑部钱进”。
五、完善相应的配套政策。现在财税改革已揭开序幕,然而许多政策措施仍需迅速到位,方能使“转移支付”政策付诸实施,(1)加速建立健全地方税体系,稳定中央与地方之间的分配结构,这样才能对症下药,设计系统的“转移支付”政策体系。(2)加速推广复式预算,并且把“转移支付”预算也纳入整个复式预算体系之中去通盘考虑,全面规划。(3)为适应市场经济的发展需要,应该研究制定“转移支付”政策的法律法规与监控方式,促进经济政策的法制化。