摘要:
1978年以来,随着改革开放的逐步深入,对与传统计划体制相适应的国家统包统揽的社会保障制度也进行了改革,尤其是最近几年,这方面的改革取得了较大的进展。据统计,到目前为止,全国已有50多万个企业、8500多万职工和1700多万离退休人员参加了退休费用的社会统筹,福建、江西、四川等11个省、自治区、直辖市实行了省级统筹,全国有20个省、自治区、直辖市实行了职工个人缴纳养老保险金的办法。待业保险也得到了进一步加强和发展。工伤保险制度和医疗保险制度改革的试点也在逐步扩大。通过上述改革,由国家、单位和个人共担风险的社会保障体系和机制的雏型已基本形成。
但是,也需要看到,我国现行的社会保障制度尚存在许多问题。社会保障基金管理混乱就是一个较为突出的问题。目前,我国的社会保障制度处在新旧体制交替时期,保障资金的筹措和管理方式五花八门,归纳起来主要有三种:一是仍由国家或企业(单位)包揽承办;二是部分地区在行业、地区较小范围内由劳动、保险等部门统筹;三是随着农村改革的逐步深入,农村原有的互助合作保障制度又有所恢复,但仍以农民“自保自”为主。
从实践来看,这几种筹措和管理方式仍然存在诸多弊端,亟待加以改革。很显...
1978年以来,随着改革开放的逐步深入,对与传统计划体制相适应的国家统包统揽的社会保障制度也进行了改革,尤其是最近几年,这方面的改革取得了较大的进展。据统计,到目前为止,全国已有50多万个企业、8500多万职工和1700多万离退休人员参加了退休费用的社会统筹,福建、江西、四川等11个省、自治区、直辖市实行了省级统筹,全国有20个省、自治区、直辖市实行了职工个人缴纳养老保险金的办法。待业保险也得到了进一步加强和发展。工伤保险制度和医疗保险制度改革的试点也在逐步扩大。通过上述改革,由国家、单位和个人共担风险的社会保障体系和机制的雏型已基本形成。
但是,也需要看到,我国现行的社会保障制度尚存在许多问题。社会保障基金管理混乱就是一个较为突出的问题。目前,我国的社会保障制度处在新旧体制交替时期,保障资金的筹措和管理方式五花八门,归纳起来主要有三种:一是仍由国家或企业(单位)包揽承办;二是部分地区在行业、地区较小范围内由劳动、保险等部门统筹;三是随着农村改革的逐步深入,农村原有的互助合作保障制度又有所恢复,但仍以农民“自保自”为主。
从实践来看,这几种筹措和管理方式仍然存在诸多弊端,亟待加以改革。很显然,由国家或企业(单位)统包统揽的保障方式是与传统计划经济体制相适应的,不符合社会主义市场经济条件下利益机制和风险共担机制等的客观要求,而且日益加重了国家和企业的负担,阻碍了我国整个经济体制改革尤其是企业改革的顺利进行。目前正在试点中的小范围统筹方式,虽然较统包统揽方式有较大进步,但是与市场经济的客观要求尚有很大的差距。从总体上看,这种统筹方式的弊端是,管钱与管事融为一体,统筹主体既不统一,又不规范,容易造成管理混乱。从实践暴露出的弊端看,一是在企业运营资金紧张、国家财政年年赤字的情况下,各种社会保障基金却结余越来越多,如养老保险金目前结余200多亿元,待业保险金结余20多亿元,造成资金的闲置和浪费,也不利于社会保障基金的保值和增值;二是各种保障基金没有做到“专款专用、专户存储”,不同程度地存在挪用、占用基金的现象,如陕西省五年内共挤占挪用了养老保险基金2.5亿元。至于农村保险,基本上仍然处在封闭半封闭的自然经济状态,显然更不符合市场经济的客观要求。
既然现行的社会保障基金的筹措与管理亟需进行改革,那么其出路究竟在哪里呢?我认为,按照社会主义市场经济的客观要求,借鉴国外经验,结合我国的具体情况,将社会保障基金纳入国家预算管理是一条比较可行的路子。其主要内容包括:第一,把现行由经常性预算和建设性预算组成的复式预算改为由政府公共预算、社会保障预算和国有资产经营预算组成的三式预算,将社会保障收支全部纳入社会保障预算统一核算、统一管理。第二,社会保障预算收入主要是国家按照国家、单位(企业)、个人共同分担的原则面向全社会征收的社会保险税(在国外名称不一,如英国称之为国民社会保险缴款、美国称之为薪给税)和政府社会保障拨款以及投资收益。社会保险税可由财税机关会同劳动保险业务部门根据社会保障工作需要和可能共同制定其征收范围、税率等等,分别由个人和用人单位(企业)缴纳,至于政府社会保障拨款即应由国家财政负担的社会保障支出可直接从政府公共预算划转。投资收益是政府将社会保障基金的收支余额用于投资所获得的收益。第三,社会保障预算支出主要用于拨付给劳动保险部门建立各种社会保障基金,主要包括养老保险基金支出、失业保险基金支出、工伤保险基金支出、医疗保险基金支出以及社会福利基金支出、社会救济支出等。各项基金的余额应由财政部门纳入社会保障预算统一安排。第四,社会保障预算一般不得发生赤字,若发生赤字,应提高社会保险税率或增加政府社会保障拨款,或者重新调整社会保障支出范围和标准等等,以保证预算平衡;社会保障预算盈余应主要用于购买国债,预算盈余较多时也可以适当投资于其他项目,但要确保按时还本付息。第五,社会保障基金纳入国家预算,列收列支并不意味着可以用于弥补政府公共预算赤字或挪作其他用途。第六,财政部门要积极参与各项社会保障政策法规的研究制定工作,以保证社会保障预算收支的合理性。
通过建立社会保障预算将各项社会保障基金纳入国家预算管理至少存在以下几个方面的积极作用:一是它将社会保障业务管理与社会保障资金管理相对分离开来,将基金的收支分离,形成了社会保障管理机构同财政税务部门之间的监督机制,改变了社会保障管理机构一身数任的不合理现象,有利于从整体上促进社会保障管理机构与财税部门之间相互制约、相互监督,保证社会保障资金的合理、有效地使用。二是从国家预算中单列社会保障预算,有利于保证社会保障资金的专款专用,保证社会保障基金的保值增值,也便于统计分析全国社会保障资金的收支情况。三是以社会保险税的形式统筹社会保障资金,有利于利用税务机关现有的比较健全的征收手段和严明的税收法纪,多渠道筹集资金,保证社会保障基金有稳定和充裕的资金来源;有利于运用税收杠杆适当地协调各方面的利益分配关系,广泛地发挥宏观调控作用,并平衡新老单位和社会成员之间的负担。四是将社会保障基金纳入国家财政管理的轨道,可以更充分、更便利地发挥其资金的作用。对于社会保障基金的结余,财政部门可以直接用于购买国债,甚至用于个别经济效益有保证的其他投资项目,这样既能避免资金的闲置与浪费,促进社会保障基金的保值增值,又能增强国家财政的资金调度能力,缓解国家建设资金的紧张局面,引导社会资金的使用方向。
另外,综览世界各国的情况,尽管各国负责筹集社会保障资金的部门有所不同,但基本上都将社会保障资金纳入国家预算列收列支,国家财政都不同程度地直接或间接参与了社会保障资金的管理。目前,社会保障收支已成为许多发达国家和发展中国家财政收支的一个重要项目。例如,美国负责社会保障管理工作的行政机构是财政部和卫生与公众服务部中的社会保障署。前者(通过税务局)负责征收社会保险税,并将其存入信托基金帐户,纳入政府预算,通过邮局或银行向受益人支付保险金;后者主要负责统计工资,计算应缴纳的社会保险税和应付保险金的数额。至于各项社会保障基金的结余,美国政府规定全部用于购买政府债券,直接归财政部统一使用。因此,无论从国际惯例来看,还是从我国社会经济改革全面深入的客观要求来看,将社会保障资金纳入国家财政预算管理都是理所当然的。