江苏省江宁县地处南京市近郊,整个经济发展在全省位于中等水平。1991年该县完成财政收入9000万元,在大灾之年成为全省唯一无赤字的县,无赤字的记录已持续11个年头。这个县为什么能做到财政连年平衡?他们主要靠的是立足“两个坚持”,做到“两个加强”。
坚持量入为出,牢固树立财政收支平衡的理财思想
江宁县人口较多,财政供给经费的人数达1.2万多人,仅正常经费(工资及正常公务費)一年就要开支4000万元左右,而该县正常的分成财力只有近4000万元,加之各类事业发展如教育、农业都增加支出,平衡很困难。为解决财力供需矛盾,做到收支平衡,该县历届县领导树立长远观点,不搞短期行为,坚持财政收支平衡的理财思想,重视和支持财政工作,把巩固和发展财政作为县级经济建设与发展的大事来抓,他们定期召开会议,听取财政工作情况汇报,研究财政工作,分析全县的财政经济形势,促进落实增收节支措施,确保财政收入任务的完成。此外,在有关业务会议上,县领导总是强调加强财政观念,要求各乡镇、各部门、各单位服从全局,确保财政收入任务的完成和财政收支的平衡。1991年特大洪涝灾害给该县经济造成了严重的损失,财政减收增支压力巨大,作为全省重灾县之一,大灾之年出现赤字似乎在情在理,有些部门负责人也认为不搞赤字要吃亏。面对严峻的形势和不正确的思想认识,县委、县政府果断地提出了灾后经济工作与财政工作的指导思想,要求全县人民发扬艰苦奋斗、自力更生的精神,迅速恢复生产,开展生产自救,大力紧缩开支,立足积极的预算平衡。在全县人民的共同努力下,1991年全县工农业总产值和财政收入不但没有下降,反而分别比上年增长了16.2%和1.4%,实现财政收支平衡略有结余。
坚持从经济到财政的方针,千方百计培植财源
该县坚持财政收支平衡,不是限于收支圈里打转转的消极平衡,而是以发展经济、拓宽财源为理财重点,主动争取在财政收入增长基础上的积极平衡。为此,江宁县财税部门尽其所能,努力支持县乡经济发展,积极培植重点骨干财源,不断发展和壮大财政实力,在资金和政策上对县乡骨干企业给予重点扶持。从1986年以来,县财政通过多方筹资,发给财政周转金近两亿元,有效地促进了全县财政经济的发展。他们每年将产值在1000万元,税利在100万元以上的企业列为财税部门重点扶持对象,帮助上能力、上规格、上规模、上水平,使之逐步形成重点骨干企业和税利大户,1991年,该县重点扶持的15户骨干企业共上缴利税2300多万元,占全县财政收入的26.1%。这个县在抓重点税源大户的同时,还制定了若干政策措施,鼓励企业争创骨干企业。如县财政建立上缴税利大户奖励基金,每年对全县上缴税利额前15名的企业进行嘉奖,激励企业增效益,多贡献。
加强财政预算管理,努力平衡财政收支
面对财力较少,增支因素不断出台,使县级财政收支矛盾日益突出的严峻形势,该县财政部门在预算管理中,坚持以财政平衡为基点,努力做到“两确保”。一是确保财政预算收支平衡。首先,编制预算时坚持收支平衡。他们将收入预算确定为必成与期成两个指标(期成指标大于必成指标),收入要求按期成指标实现,支出预算按收入必成指标来安排,从而使预算平衡建立在稳定可靠的收入基础之上。其次,预算执行中保持收支平衡。要求各项财政收支严格按县人代会批准的预算执行,收入保持正常的入库进度,支出严格按预算进度拨款,非特殊因素不追加安排新的支出。第三,完善管理办法,确保收支平衡。先后制定和实行了行政事业单位经费包干、专项经费目标管理和经费开支“一支笔”批等支出管理制度,进一步强化财政预算管理,充分调动了全县上下共同理财和实现收支平衡的积极性。二是确保财政收入的完成。他们在预算管理中,注重加强对收入的征收管理,自1981年以来,除1991年因灾减收调减收入任务外,该县年年都能完成县人代会通过的财政收入任务,为实现财政收支平衡奠定了坚实的基础。在组织财政收入过程中,县税务部门严格执行财政收入预算所确定的税收计划,不断强化税收征管措施,坚持以法治税,正确处理“涵养”税源和加强征管的关系,促进了各项税收的稳定增长,“七五”期间,全县财政收入平均每年递增10.5%。1991年,在工农业生产因水灾损失较大的情况下,由于强化了征管措施,尤其是加强了对个体工商户税收的征管工作,全年完成工商税收8220万元,比上年增长了3.2%,为实现灾年财政收支平衡作出了贡献。
加强支出预算管理,控制支出的过快增长
该县为了有效地控制财政支出的过快增长,一方面积极采取措施,严格控制经费支出的增长速度,做到经费的合理、节约使用;另一方面不断改革财务管理制度,广辟财源,鼓励创收,以弥补事业经费的不足。
第一,按照“一要吃饭,二要建设”的原则合理安排支出预算。年初在确定支出预算时,坚持量入为出,做到“四保二压”,即保工资、保办公经费、保改革政策出台、保重点支出项目,压缩非生产性建设项目和高档消费品的购置。
第二,完善公费医疗管理办法。该县从1985年起,对公费医疗管理进行了四步改革。首先,改革收费办法,取消公费医疗证和医院记帐单,实行现金看病;第二步,实行定点医疗、定额包干,分级管理的办法;第三步,实行财政、单位、个人分别负担的办法;第四步,实行了公费医疗医院目标责任管理办法。这对于堵塞漏洞,减少浪费,保证干部基本医疗,抑制公费医疗经费过猛增长取得了较好的效果。改革前的1984年,公费医疗人均支出增幅在66%以上,改革后的1985年,人均支出比1984年下降了35.2%,今年上半年,人均支出与上年同期相比又下降了12.34%,减轻了财政负担。
第三,积极推行事业单位企业化管理。为鼓励事业单位积极创收,以弥补预算内资金的不足,该县从1983年开始,改革了卫生医疗单位经费管理,实行“吃饭靠自己,建设靠国家”的管理办法,即把财政给医疗单位的经费用于卫生院改建和设备购置,医疗单位通过企业化管理积极创收,解决自身“吃饭”问题。通过几年的努力,全县23个乡镇卫生院绝大部分完成了病房和门诊楼的改造任务,较好地改善了农村医疗条件,缓解了财政困难。
第四,积极筹集农村教育附加费。为了缓解教育经费的严重不足,按照社会事业社会办的精神,江宁县从1985年开始,积极开征农村教育费附加,自1987年以来5年共征集农村教育费附加3355万元,为同期预算内教育经费支出的50%。这不仅解决了教育经费不足,而且还有效地改善了农村办学条件,进一步稳定了教师队伍。