时间:2020-05-05 作者:陈宝森
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摘要:
大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果,是振兴中华,建设有中国特色的社会主义的必由之路。所谓文明成果应当既包括自然科学也包括社会科学以及其中的经济科学。过去,我们对西方创造的文明成果在认识上有片面性,强调经济学科的阶级性,忽视在商品经济条件下经济运行机制所具有的许多共性。在加速改革、扩大开放的新形势下,重新认识这个问题,解放思想,研究和借鉴西方市场经济中一切对我们有用的好经验是十分必要的。这对于完善我国有计划商品经济的运行机制将发挥有益的作用。这也是当前深化财政改革中需要着力探索的一个重要领域。
财政作为国家掌握的分配工具从来都是为巩固和发展自己的经济基础服务的。西方财政在资本主义由萌发到成熟的各个阶段都根据经济基础的要求,不断转换其职能,逐渐形成适应当代资本主义需要的财政制度和体制。当代西方财政的一个明显特点是它在国民经济中的地位和作用大为加强了。
以美国为例,1929—1933年大危机前后财政收支占总产值的比重是大不相同的。1929年联邦、州和地方财政总支出占国民总产值的比重为10.4%,1987年达到35%,提高了两倍半;1927年各级政府总收入占国民生产总值的比重为10.1%,1986年达到30.3%,...
大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果,是振兴中华,建设有中国特色的社会主义的必由之路。所谓文明成果应当既包括自然科学也包括社会科学以及其中的经济科学。过去,我们对西方创造的文明成果在认识上有片面性,强调经济学科的阶级性,忽视在商品经济条件下经济运行机制所具有的许多共性。在加速改革、扩大开放的新形势下,重新认识这个问题,解放思想,研究和借鉴西方市场经济中一切对我们有用的好经验是十分必要的。这对于完善我国有计划商品经济的运行机制将发挥有益的作用。这也是当前深化财政改革中需要着力探索的一个重要领域。
财政作为国家掌握的分配工具从来都是为巩固和发展自己的经济基础服务的。西方财政在资本主义由萌发到成熟的各个阶段都根据经济基础的要求,不断转换其职能,逐渐形成适应当代资本主义需要的财政制度和体制。当代西方财政的一个明显特点是它在国民经济中的地位和作用大为加强了。
以美国为例,1929—1933年大危机前后财政收支占总产值的比重是大不相同的。1929年联邦、州和地方财政总支出占国民总产值的比重为10.4%,1987年达到35%,提高了两倍半;1927年各级政府总收入占国民生产总值的比重为10.1%,1986年达到30.3%,也提高了两倍。财政的社会职能明显加大,社会福利开支,包括公共福利、社会保障、医疗保健等1932年占总预算支出的3%,1985年上升到44%。美国财政支出占总产值的比重在西方还不是最高的,1982年美国财政支出占国内生产总值的47.4%,意大利占53.7%,法国56.7%,瑞典高达67.3%。
财政在社会总产品中分配的比重加大和社会职能的增强是现代资本主义社会所需要的。因为随生产的日益社会化和垄断化,单靠市场经济的自我调节功能已不能避免激烈的社会震荡,需要国家出面调节经济,而政府手中最有力的调节手段首推财政分配杠杆。所以罗斯福在实施新政时期的一项重要机构改革,就是把预算局一把抓到了白宫,使之受总统直接控制。这样预算局就成了真正的枢纽,可以密切追随总统的意旨,对政府各部门的支出进行协调,保证总统政策的贯彻执行。在美国,经济决策的首脑部门被称为“三驾马车”,它由总统经济顾问委员会主席、财政部长和预算局长组成。经济决策的首脑部门直接对总统负责,每隔几天都要碰头一次,研究经济形势,向总统提出政策建议。
西方财政在国民经济中的地位和作用虽已大大加强,但它只参与国民收入的再分配,并不干预企业的初次分配,这个特点不能完全用私有制来解释。因为即使在许多实行部分企业国有化的国家中,政府也只是作为股份持有人的身份与企业发生分配关系,并不干预企业的具体经营活动和财务活动。它们企业的经营权和所有权是分开的,所以在西方就不存在对国营企业统得过多和管得太死的毛病。
我国财政体制过去的弊端是集中过多管得过死。在国家与企业的关系上妨碍企业发挥自主权,所以在经营权和所有权分开的原则下重新塑造国家与企业的分配关系是完全必要的,在各级政府的财政关系上也须加大各级地方政府的财权。但是这决不意味着要削弱财政在国民经济中的地位和作用。特别是象我们这样的发展中大国,要建立赶超型的经济结构必须强化中央对整个国民经济的宏观调控和战略指导。没有强大的财力作后盾,调控和指导必然软弱无力,这是不利于生产力发展的。
西方在处理各级政府财政的集中和分权问题上也有比较成熟的经验。例如,分税制在美国是实行得比较成功的。真正做到了有一级政府就有一级财权,财权与事权相结合。在美国,联邦预算同地方预算是分开的。州预算要经州议会批准。税源基本上也是分开的。联邦一级的税源82%以上来自个人所得税和工资税;州一级税源近50%来自销售税,近四分之一来自州一级的个人所得税。地方(村、镇)的收入来源,1970年以前主要是财产税,比重占80%到90%,近年来销售税和消费税的比重上升到近四分之一。美国的乡镇财政还保留了一点早期殖民者民主自治的传统,乡镇财政支出主要用于中小学教育、乡镇建设、社会安全等方面。乡镇政府在提出增加预算支出以后,增加多少财产税要由居民公决,然后才能付诸实施。
西方财政体制还有一个共同特点是中央政府对财力有很大的支配权。这是实行统一政策克服地区不平衡,进行有效的宏观调控所需要的。在美国1987年联邦支出要占整个财政支出的64.5%,州和地方则只占35.5%。这同大危机以前恰成鲜明对比。1929年联邦支出只占财政总支出的31.5%,而州和地方则占68.5%,出现这种变化显然是为了加强联邦政府宏观调控的能力。
日本实行的分税制借鉴于美国但又有新的发展。日本财政分中央、都道府县和市町村三级。在日本政府的收入结构中,中央占三分之二,地方占三分之一,这同美国相似,然而政府的支出结构则相反,地方支出要占总支出的三分之二,中央则只占三分之一。中央政府通过地方交付税与国库支出金等形式进行财源再分配,把创造良好投资环境,提供社会化生活条件以及修建基础设施等任务都交给地方去办并保证他们所需要的财源。因此日本的交通、港口、道路、桥梁的建设是快速的,为实现产业结构的均衡发展创造了良好条件。上述日本财政体制的建立得益于50年代美国财政专家的建议。在此以前日本财政体制失之于中央集权过多,“夏普劝告”提出了中央与地方实行科学的职能分工,加强地方财政职能的新原则,这个“劝告”取得了良好的效果。
日本中央政府为给地方补助而实行的地方交付税制度,是一套有定量分析的比较科学的方法。在实行这一制度以前,中央对地方的拨款是根据各地的标准财政需要额与标准财政收入额之间的差数确定的,然后由中央汇总计算出该年度中央应向地方拨出的平衡金总额。但各地在计算标准财政需要额时往往都以上年财政的实际支出数为基准,造成中央与地方为拨款而扯皮。1955年日本政府开始实行交付税制度,交付税总额占国税总额的75%,其中包括所得税、法人税和32%的酒税。这样,中央对地方下拨的平衡金就有了总额控制,然后按全国统一公式计算应拨各地的交付金,这个公式考虑到自然、地理、社会各种客观条件所造成的差别,由中央确定校正系数予以校正。交付金一般能满足地方的需要,确有缺口时,中央政府按一定的法律制度进行调整,由大藏省动用“财政投资计划”的资金予以补充。地方交付税是作为一般财源拨给地方的,不限制用途,不附加条件,但对其使用则要监督检查。
这种按全国统一公式计算给地方拨款的办法其它许多西方国家也已这样做,它对减少中央与地方之间的扯皮,避免地区之间发展不平衡起了良好作用。这是值得我们借鉴的。
西方国家由于有发达的金融市场,财政也可以利用市场机制为财政活动服务,方式很灵活。例如日本的大藏省的“财政投资贷款”就是运用财政信用进行的有偿服务,它首先向民间筹集资金,把它转化为政府资金,然后再由政府按自己的政策目标贷给使用单位。这样就有效地拓宽了财源。在美国,当联邦政府支持一种事业时它自己可以不出钞,由受益者向金融市场借钞,而由政府成立的专门机构担保,财政作后盾。在受益者无力偿还贷款时,国家出面赔偿。对房屋抵押贷款就是这样做的。由于有政府机构担保,购买房屋的人就可以得到期限较长(一般25—30年)利息较低,第一次付现较少的优惠贷款,同时这种抵押贷款契约还可以在二级市场上流通,使初始贷款人的资金周转变得十分灵活。这套办法的运用在美国是比较成功的,使60%以上的美国家庭拥有了自己的住房,而政府实际上并没有很大的财政负担。
西方在宏观调控中运用的一个重要杠杆是税收。按照凯恩斯原理增税是在经济过热时起抑制作用的手段,而减税则是刺激经济增长的手段。在美国历史上20年代的梅隆减税,60年代的肯尼迪减税,80年代的里根减税都曾对美国的经济增长起过明显作用。不过增税这个手段运用起来就要困难得多。60年代中期美国经济明显过热,约翰逊总统的经济智囊们想用增加附加税的办法刹车,但国会阻力甚大,约翰逊担心越战升级受攻击,也不敢要求国会为增税立法,这样一直拖到1968年才采取了增收附加税的措施,但通货膨胀的势头已难于遏止。这说明增减税的作法虽然对经济有调节作用,但因要通过国会立法,所以运用起来并不灵活。但是课税减免和课税扣除一类的做法则具有较大的灵活性。体现政策倾斜也十分有效。课税扣除是把纳税人某些支出从应税收入中扣除,然后计税。例如美国政府为鼓励人们拥有住房,允许对房屋抵押贷款的利息支出从税前收入中扣除然后计税。于是购买房产就成了投资热门,存钞人为了避税常常不是购买一栋住房而是购买许多栋。里根时期在税法上作了变更,限定课税扣除的优惠只适用于第一栋房屋,房产热因而有所减退。课税减免比课税扣除的刺激作用更大,例如投资课税减免,规定对机器设备的投资可以享受8%的课税减免。这个办法美国的肯尼迪总统和里根总统都用过,对刺激投资都起过明显作用。不过这种办法,不同行业受益不同,传统产业、资金密集型产业得的好处多,高科技产业、知识密集型产业得益少,这又引起利益集团之间的矛盾,所以里根政府实行了一段又停止了。加速折旧也是运用税收杠杆实行倾斜政策的一个例子,其目的在于加速设备更新技术改造。加速折旧可以在一段时间减少纳税,增加企业留利,有利于企业加大投资力度,这是艾森豪威尔、肯尼迪、里根都做过的。西方还把课税扣除用于体现许多其它政策,例如为节约能源,对在住房中装置保温绝缘设施给以课税扣除,为儿童保健对褓姆工资给以课税扣除等等。这些例子都说明,他们在实行政策倾斜时对税收杠杆是十分倚重的。当然我国税收结构不同,他们的办法我们不能照抄,但其精神是可以对我们有所启示的。
西方运用财政分配这个杠杆进行宏观调节、稳定经济、促进生产力发展,有成功的经验,也有失败的教训。所以,我们借鉴西方经验首先必须弄清情况,加强分析,区别精华与糟粕,切忌囫囵吞枣。拿国债这个手段来说,运用得好和运用不好效果大不相同。美国在1919年以前一直是净债务国,外债很多,内债也有一定数量,但是使用效果较好。美国铁路大发展在很大程度上是利用英国的资本,这是成功的经验,说明负债并不可怕,关键是要把债务用之于建设并有偿还能力。美国70年代80年代的财政赤字和经常账户逆差对美国就弊大于利。这里有一个宏观经济的平衡问题和债款如何使用的问题。这就是说70年代和80年代美国的债务导致总需求与总供给的不平衡,债款主要不是用于建设而是用于消费,没有创造出偿债能力,这是一种寅吃卯粮的政策。在美国对高赤字是好事是坏事依然争论不休。现在逐渐在一点上达成共识,即政府赤字过大挤掉了私人投资,所以近年来固定资产存量很少增长,从长远看将削弱美国的国际竞争能力。布什和艾伦·格林斯潘都承认美国总储蓄率和私人储蓄率都太低而联邦政府开支又控制不住,这样发展下去前景是不乐观的。美国这次经济复苏乏力,出现战后首次的经济萧条,溯本求源,大赤字是不能脱离干系的。
过去我国运用财政信用是很谨慎的,现在这方面还大有潜力可挖。在综合平衡的条件下,考虑到效益和还款能力之后适当多发点公债以支持基础设施建设是有益无害的。但是向银行透支的赤字则应尽量避免。现在我国赤字的概念与国际通用的定义不一致,债务算收入而不算赤字,只有向银行透支才算赤字。如果银行的存贷不平衡,这种透支就是通货膨胀的根子,当然是有害的。此外我国现在发行的公债,中期(3—5年)的多,短期(3—6个月)、长期(10—20年)的少。这种结构不利于资金调度,也不利于充分利用社会闲散资金,应加以改进。
总之,借鉴西方经验深化财政改革是早已提到日程上的议题,现在需要更加深入地探索。上面的一些思考很不成熟,抛砖引玉,希望引起更多讨论。
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