我省盆地丘陵地区包括内江、南充、绵阳、乐山等14个市地所辖的84个县,是我省主要农产品生产基地。长期以来,这个丘陵地区以农业作为主导产业,为国家提供了大量的农产品,对于保障人民生活,稳定市场物价,支持全省经济发展和国家建设作出了重大贡献,在全省国民经济发展中占有相当重要的位置。但由于受农产品价格低于价值及其购销调存体制等各方面因素的影响,这个丘陵地区经济发展迟缓,财政极其困难,大部分县都是补贴县和赤字县。为了改变这种局面,使我省丘陵地区的经济走上健康发展的轨道,1986年省委省政府决定从当年开始,通过多种渠道广泛筹集资金,开展“双扶”工作,即对这一丘陵地区范围内的丘陵农业县和财政困难县进行有计划有步骤的重点扶持。五年来,各级财政部门在“双扶”工作中,充分发挥财政支农的职能,以财政资金为导向,吸引和带动了其它资金的设入,有效地推动了这项工作的开展。受援县的整个经济得到了迅速发展,主要经济指标大都高于全省平均经济指标。
一、加强组织领导,充实人员力量。开展“双扶”工作之初,省委、省政府就着重抓了机构和人员的落实。现在从省到有“双扶”任务的地、(市)县基本上都成立了“双扶”领导小组,组建了日常办事机构。省级成立了以常务副省长为组长,省委农村工作领导小组、省财政厅、省计经委领导同志为副组长,省委农村工作委员会、计经委、财政厅、省人行、各专业银行及保险公司等有关单位的领导为成员的领导小组,共同负责“双扶”工作的政策制定、项目安排和资金筹措等。领导小组下设办公室为日常办事机构,挂靠财政厅农财处,具体负责项目的评估论证、资金的管理、项目的验收等。
二、以产业政策为依据,择优选择扶持项目。我省开展“双扶”工作的基本目的就是要通过对一批投资少、建设快、效益好的企业的扶持,逐步培植起这些县的财源,使这些县的财政收入能够随着扶持工作的开展而得到逐步增加,经济实力能够得到逐步增强。所以选择好扶持项目是“双扶”工作的又一个关键。为此,我们在选择项目上坚持了以下原则:一是以国家产业政策为导向的原则。扶持项目大部分都是国家鼓励发展的农业、原材料、农用工业等短线产业项目。二是立足县情实际,发挥本地资源优势的原则。在项目选择上我们特别注重了分类指导,对于农副产品丰富而其它资源相对缺乏的地区,我们着重扶持农副产品的深精加工项目;对于地上地下资源都极其丰富的地区,我们则着重扶持那些能把资源优势迅速转变为商品优势的项目。三是缓解“瓶颈”产业的制约作用,促进全县经济发展的原则。虽然我省丘陵县经济发展的制约因素很多,但最为主要的是缺水,缺电。为了逐步改变这些县水、电等基础设施极其薄弱的状况,为经济的长期发展增添后劲,我们在选择项目的过程中注意了对其进行适当倾斜。四是“以经济效益为中心,财政增收为目的”的原则。优先选择那些投资少、见效快、有原材料保证、成本低、利润高、产品有市场的项目。五是“技改配套和新建相结合,以技改配套为主的原则。六是“经营管理好,资金易于回收”的原则。由于扶持资金无论是银行贷款还是财政周转金都是有偿资金,只有按时回收,才能滚动发展,逐步壮大,所以我们还把资金回收可能性的大小、回收期的长短等作为选择项目的重要的考核标准。由于我们在项目选择上坚持原则,“双扶”项目的建设成功率达到了90%以上,很多县达到了100%。
三、引进激励竞争机制,明确权责,严格奖惩。扶持项目一经审批下达,受援地(市)政府作为乙方要向省协调小组办公室(甲方)签订借款合同,合同中规定了双方权责以及甲方对乙方的必须考核指标及其标准。必考指标主要有三类:一类是项目效益考核指标,包括新增产值、税利、资金回收率等;二类是县级经济实力的增长指标,如工农业总产值的绝对增长量及其增长幅度等;三类是财政收入的增长水平。此外,根据各县具体情况,还设计了不同的参考指标:如粮食产量、乡镇企业产值及税收、农民人均纯收入的增长水平等。以县为单位,凡必考指标达到规定标准的,省里将给予精神和物质奖励;反之如果必考指标达不到规定标准,则要按比例扣减该县有关项目的财政和银行借款。并坚持一年一初评,三五年一总评。有的地(市)(如内江、乐山等)还根据以上原则制定了建设项目目标管理的试行办法和操作规程,使“双扶”工作从上到下,直到项目法人都具有明确的权责利。由此强化了有关各方齐心合力管好双扶项目的责任感和自觉性。对于财政部支援我省的扶持产粮大县资金,其投放原则一是要求受援县从使用资金的第二年起,其粮食产量必须每年以3%的幅度递增,每年为国家提供的商品粮数量只能增加,不能减少;二是要求受援县在受援期内的财政收入的增长幅度必须高于同期全省的平均水平。在以上原则约束下,投放资金前由受援县政府同省财政厅签订扶持产粮大县任务合同,受援县所在地市财政部门作为政府的债务人同我厅签订借款合同,并相应规定了双方的义务和职责。这些措施有效地刚化了财政部门同地方政府的权责利,为扶持资金的高效使用和严格管理奠定了坚实基础。
四、狠抓财务制度建设,强化项目资金管理。五年来,我们在扶持资金的管理上不断探索,不断完善,逐步形成了“人员定岗、资金定额、工期定时、风险抵押、赏罚严明、奖惩逗硬”的管理制度。首先,在安排资金前坚持“三查制度”。一查扶持项目的财务管理和会计核算制度是否健全;二查项目各项投资来源是否有保证,自有资金是否充足,是否留有投资缺口;三查项目用款计划是否经济、节约,还款计划是否切实可行。其次,在安排资金时为了增强项目负责人加强资金管理的责任感,许多地方还实行了项目负责人的工资、奖金与建设项目经济效益挂钩的办法,为了安全节约使用资金实行按工程进度拨款的办法以及为了增强项目建设单位的还款自觉性,减小还款难度,保证资金如期回收,实行预收投资总额的5—10%的还款保证金的办法等。在安排资金后我们还原则上要求建设单位分月或分季报送建设项目的进展情况及其建设资金的使用情况,以便及时发现问题和解决问题。由于我们自始至终把资金管理作为“双扶”工作的重心来抓,办法不断完善,措施日臻具体,所以基本保证了资金的安全使用和如期回收。据统计,“七五”期间“双扶”资金中的财政资金的到期回收率平均达到了80%左右。