建国以来,我国国家预算一直是采取单式预算的编制方法,即把国家全部财政收支编列在一个统一的预算内,这种做法比较简洁、明了。它对保证国家有计划地集中和分配财政资金,维持财政收支平衡,促进社会经济的发展,起了重要的作用。党的十一届三中全会以后,宏观经济的分配格局有了巨大改变,财政收支结构也相应地发生变化。特别是近年来国家财政赤字扩大,财政困难增加。究其原因,除了不少国营企业经济效益滑坡,国家财源脆弱,财政收入占国民收入比例下降,国家财权财力分散,财政职能弱化等之外,更重要的是有些地区、部门、单位搞建设办事业不从实际出发,不讲全局观点,不分轻重缓急,不顾财力可能,急功近利,重复建设,盲目建设的现象相当严重。为了平衡国家财政收支,解决财政困难,国家必须在强化预算管理方面采取果断的措施。实行复式预算就是强化预算管理的一项重大的改革。
中共中央《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中指出:“国家预算实行复式预算制,把经常性预算与建设性预算分开。经常性预算,坚持不打赤字,并略有结余,强化财政预算约束。建设性预算的差额,可以通过举借内债和外债来弥补,但要保持合理的债务规模和结构”。根据上述精神,参考国外经验,结合国内实际,对于我国实行复式预算的初步设计,我们提出以下想法,供探讨研究。
根据我国现行国家预算收支科目的经济性质和内容,把国家预算划分为经常性预算和建设性预算两个部分。经常性预算收入包括各项税收、企业收入和其他收入等。经常性预算支出主要有:各项事业费、行政管理费、国防支出、外交支出、公检法支出、价格补贴支出和其他支出等。建设性预算收入主要有:国家能源交通重点建设基金收入、债务收入、专款收入、基本建设贷款归还收入等。建设性预算支出主要有:基本建设支出(包括用国外借款安排的基建支出)、企业挖潜改造资金、增拨企业流动资金、新产品试制费、地质勘探费、支援农业生产支出、支援经济不发达地区的发展资金、简易建筑费、国库券还本付息支出、国外借款还本付息支出等。这种分类方法是基于马克思在《哥达纲领批判》中所阐明的社会产品的分配原理。经常性预算基本上是属于和生产没有直接关系的一般管理费用、后备基金或保险基金,以及用来满足共同需要的部分,是社会消费基金。建设性预算,是国家用于生产性或非生产性的投资,是为了社会扩大再生产的需要,是属于积累基金。
编制复式预算,主要有以下几个优点:第一,由于复式预算的编制顺序是先经常性预算,后建设性预算,因而可以更好地体现“一要吃饭,二要建设”的方针,正确处理好消费与积累的比例关系,有利于坚持量财为用,有多少钱办多少事的原则。第二,实行复式预算是按收入和支出的经济性质划分两个不同的预算。经常性预算和建设性预算的各项支出,都有相应的资金来源,各自独立平衡,资金分口管理,这样有利于加强预算管理,统筹安排各项资金。也有利于实现收支平衡和进行强有力的预算监督及宏观调控。第三,编制复式预算,可以如实地反映我国财政赤字的实际情况,增加财政困难的透明度,使全国人民了解社会主义财政是“取之于民,用之于民”,有利于调动各部门、各地区、各单位广大群众的理财积极性,努力开展“双增双节”运动,有针对性地采取有效措施,平衡预算。同时,也有利于公开预算,接受人民群众监督,实现预算管理的民主化。
我国推行复式预算制度,是国家财政在探索新形势下理财治财之道的重要决策,也是财政改革深化的一项新尝试,它将在实践中不断完善和改进。为此,仅就管见所及提出以下几个问题,供研究参考。
第一,要制订与复式预算相适应的预算管理制度。国家预算既有经常性与建设性之分,在管理上也必须有所区别。如预算之编制、执行和调整、追加或追减的变动等,中央和地方、地方各级之间在权限上都要从制度中作明确的规定。同时,要纳入法律范围,使国家预算具有很强的法律约束力。
第二,由单式预算改为复式预算不仅是形式的改变,还要在思想观念上有一个较大的突破。对于预算编制的原则和方法,都必须认真进行总结,改变历史的习惯作法,要符合改革、开放的形势,要吸取和借鉴经济发达国家的现代管理方法,提高我国预算管理水平。如我国传统的预算编制方法是以上期预算执行情况为基础,结合预算期的各项增减因素来确定各项费用的增减,即所谓“基础法”。实践证明,这种方法无法避免预算分配上单位之间的苦乐不均,造成资金浪费。经济发达的国家大多数采用“零基预算”和“绩效预算”。所谓“零基预算”,就是对有关财务收支,不考虑以往情况,以零为基数而编制的预算。其优点是没有现成框框,不受现行预算执行情况的约束,能够充分发挥各级管理人员的积极性和创造性,促进各级预算单位精打细算,量力而行,合理使用资金,提高经济效益。所谓“绩效预算”,就是以项目的绩效为目的,以成本为基础而编制和管理的预算。其优点是以成本的观念来衡量工作成果,对每个项目都须经过科学论证和评估,因此,对于监督和控制财政支出,防止浪费有积极作用。我们必须取人之长,补己之短,使国家财力资源更能合理而有效地分配。
第三,要制订与复式预算要求相适应的预算收支科目。预算收支科目是划分经常性预算和建设性预算的重要依据。预算收支项目的分类,必须科学严密,内容清晰,纲举目张,井然有序。同时,预算会计制度,也必须与复式预算相吻合,在会计科目、收入的入库和报解,以及会计报表等方面使会计核算与预算模式相互衔接,更好地为预算管理服务。