行政经费是整个财政支出中控制的重点和难点。1987年,我们在全省实施了行政费“下管一级,定额管理,总额控制,节奖超罚”的办法,在近四年的实践中,取得了明显的效果,遏制了行政费过快增长的势头。1987年至1990年,全省行政经费实际支出平均每年的增长率只有7.2%,比实行这一办法前7年平均增幅降低9个百分点,低于同期全国平均增幅(14.6%)7.4个百分点,也低于同期全省财政支出平均增长幅度。今年上半年,全省行政经费支出仍保持了较低的增长幅度。
一、提出决策建议,争取领导支持。
我省过去行政费增幅过大,除客观上气候寒冷,有些支出偏高和政策性增支因素较多外,也存在着措施不力、制度不严和管理失控等问题。要遏制行政经费过快增长,必须找出压缩行政经费的潜力所在,提出解决问题的过硬措施,取得省委、省政府的支持。为此,省财政厅在1986年底和1987年初,先后向省委、省政府提出了《压缩行政经费、保证重点支出》和《必须大力压缩会议费》等决策建议,分析了行政经费压不下来的关键原因和存在的潜力,并提出了包括对行政费下管一级、会议次数、人员和经费“三减半”等重大措施,引起省委第一书记孙维本同志的高度重视。他在省委全委扩大会议上专门讲了这个问题,对我们的建议给予充分肯定,要求各级党委从为政廉洁、联系群众、转变作风的高度抓好行政费和会议费的控制和压缩;指示省委办公厅在《情况通报》上全文印发我厅压缩行政费的建议,并加按语要求各级党政机关参照执行;同时责成省委、省政府办公厅和我厅制定具体办法,抓好行政费的控制与压缩。经省政府批准,1987年9月在全省全面推行了行政费“下管一级、定额管理、指标控制、节奖超罚”的管理办法。由于领导重视,省委主要领导亲自抓,这一办法得到了顺利落实,当年就使全省行政费增幅明显下降。
二、实行下管一级,强化管理办法。
所谓“下管一级”即对行政费实行省管地市、地市管县(市)、县(市)管乡镇和单位,逐级明确责任,层层建立责任制。这个办法强化了行政费的管理责任和制约手段。一是强化了省本级行政费的管理。我们对省级行政单位重新确定了定员定额,合并省直党政机关帐户,把经费使用管理权交由省委、省政府等六大机关直接掌管;在财务管理上,对正常经费实行“定额管理、总额包干、结余留用、超支不补”的办法,对专项经费实行“专项管理、专款专用、跟踪反馈”相结合的办法。二是对地市本级行政费实行单独管理。针对有些地市本级行政费定额偏高,挤占县(市)级指标等问题,单独核定地市本级的定员定额和控制指标,并单独兑现奖罚。这样做,使“下管一级”的办法真正落到实处。由于“下管一级”办法也明确了各级党政部门管理与控制行政费的责任,因此,各级政府都将这项工作列入重要议事日程。从1989年起,我们还将行政费的控制任务列为各级政府财政预算“保盘子工程”的一项重要目标。许多地市县都建立了由专员、市、县长牵头的责任制。这样,就使控制行政费工作由过去主要靠财政部门抓,转为各级党政部门、行政单位和财政部门各负其责,协调一致,齐抓共管。
三、实行定员定额管理,强化基础工作。
为使控制行政费的工作有坚实的基础,我们从上到下都重点抓了行政费“定员”、“定额”的重新核定及管理工作。一是针对目前党政机关编制较大、增长过快的问题,与省编委统一认识、密切配合、认真清理、重新确定了各地市和地市本级行政费开支的“定员”控制数。1987年定员人数,比实有人数减少1379人。同时明确,今后新增编制一律从现有机关人员中调剂解决,并相应划转编制和经费指标。二是省、地(市)财政在共同调查、反复测算,清理开支范围、统一开支标准和划分地区不同档次的基础上,将全部经费开支分解确定27个项目(个人部分15项,公用部分12项),并逐项核定地(市)新的开支定额。1987年全省地市县级行政费新的人均综合定额比1986年决算人均支出下降1.84%。同时,为适应发展变化的新情况,使“定额”不断趋于合理,符合客观实际,我们每年都进行一次定额调整和完善工作,根据1988年调薪、提高奖励工资标准,1989年煤炭、火车票提价和1991年的粮油价格补贴等因素,合理调整了有关的单项定额和综合定额标准。这样做,使定额建立在切实可行、各地能够接受的基础上,避免了“基数法”造成的“苦乐不均”问题。三是省地(市)县各级财政部门都结合本地的实际建立了定员定额管理制度,定期分析定员定额执行情况,研究和解决存在问题,使定员定额管理水平不断提高。
四、实行指标控制,强化指标管理。
我们在“定员、定额”基础上,下达指令性的总额控制指标,规定只准节减,不准突破,以实现对行政费的有效控制。同时还作出了五项规定。一是强化约束。将控制指标作为指令性指标。全省各级财政部门当年行政费的预算数(包括追加),均以逐级下达的控制指标为准,变弹性考核指标为硬性必成指标,实现了控制指标与财政预算指标的统一,增强了行政费管理的约束力。二是层层分解。省下达的行政费控制指标,各地逐级分解下达,直至到基层行政单位,使控制指标层层落实。三是及时调整。在不超过国家下达的控制指标和确保合理增长的情况下,允许对当年发生急需的维修、购置等一次性支出,及时调增,以解决行政单位的实际问题,并保证控制指标的相对合理。四是突出重点。加强重点项目指标的管理。按照关于会议“三减半”的要求,对会议费单独核定控制指标,这对精减会议、节约开支起了积极作用。五是留有余地,合理使用机动指标。对维修、购置等专项经费,除正常开支外,核定一定数额的机动控制指标,由地市直接管理,从各县的实际出发、重点安排,解决突出问题,防止欠帐。
五、明确奖罚尺度,兑现奖罚资金。
“下管一级”办法实行后,每年终了,我们都在审核年度决算的基础上,认真兑现奖罚政策,把审核后的决算数与控制指标比较,节约受奖,超过受罚。奖励办法:一是对不突破省下达控制指标的地市,由省奖励专项经费,用于发展教育、卫生事业,同时,地市可按控制指标节约部分提取1%的奖励基金;二是对不突破会议费单项控制指标的地市,由省下拨专项奖励基金。对以上两项奖励基金,主要奖励在控制和节减行政费和会议费工作中有突出成绩的单位和个人。扣罚办法:一是对突破省下达的行政费控制指标的地市,按超支的幅度相应扣减当年省财政预算核给地市的补助收入;二是对突破省下达的会议费控制指标的地市,相应扣减综合奖励经费。1987至1990四年,共兑现奖励资金364万元,扣罚补助收入78.5万元。这种奖罚并举的办法对促进节支、抑制超支行政经费起了积极的作用。省对地市实行奖罚办法后,超控制指标的地市逐年减少,1987年超指标的有9个地市,1988年减少到6个地市,1989年至1990年全部完成控制任务。