国债管理是中央政府为谋求国债整体机制的良性循环,运用法规政策等手段,而对国家的债务债权进行的一种管理。美、英、日、西德等国债政策运用历史较长的发达国家,始终把国债管理视为政府理财的重要内容,并积累了许多经验。
一、国债种类和应债来源多样化。一些发达国家均重视国债种类的多样化。如美国的国债种类就有10、15、20、30年的长期国债,2、3、4、5、7年的中期国债,13、26、52周的短期国债,共十二种。政府根据经济发展形势和资本市场投资资金的期限变化趋势,灵活选择国债期限,既有助于完成国债发行任务,又便于追求国债发行的综合效果。譬如,当资本市场投资资金增加时,政府增加长期国债的发行量,既避开了市场短期资金周转紧张的压力,又能通过吸收资本市场长期资金来控制长期资金利率的跌势;当市场资金趋紧时,增加短期国债发行量,既适应市场上短期投资资金增加的特点,解决国债发行难问题,又不至于加剧市场利率的涨势,稳定经济。
在应债来源方面,各国均重视结合国债期限多样化,推行应债来源的多元化。一般地,证券公司、投资信托公司、商业银行、各种基金会组织、保险公司、政府机构、企业和个人都是国债发行的对象。应债来源多元化政策的核心体现在灵活选择不同的发行对象,并为之提供期限适宜的国债。
二、国债发行方式的灵活选择与运用。目前,世界上国债发行有三个重要的方式:即承购团包销、面向社会公开招标和中央银行认购。承购团包销,一般是由政府首先向承购团发行国债,承购团按特定条件承接国债任务后,再逐步向社会公开发售,剩余部分由承购团成员承担。这种办法几乎是各发达国家公债发行初始阶段均采用的方式,并且作为国债发行的主要方式延续至今。
面向社会公开招标发行国债,是随着债券市场不断发展和社会上债券投资活跃而产生的由政府债券发行部门直接面向社会发行国债。日本在战后恢复国债发行的12年后(1978年)实行公开招标方式发行国债,到1985年,国债发行额的14.5%是采用这种方式完成的。
一些发达国家在立法中明确规定中央银行不能认购国债。但如果由于外部环境不利而导致债券发行困难,中央银行认购国债也还是被作为一种必要的发行渠道。如美国和西德分别允许中央银行在50亿美元和60亿马克的限度内认购国债。英国政府则规定,“金边债券”除了以公开招标方式发行外,剩余部分由中央银行认购。
三、重视国债利率的运用。重视国债利率运用,被一些发达国家视为促进国债发行,节约发行成本以及推动国债政策与其它宏观经济政策协调的重要手段。做法之一,就是限定国债利率的上限。如美国在1917年以后曾经规定长期国债的发行利率不能超过4.25%。七十年代国际金融体系实行浮动汇率制以后,美国政府限制国债利率的政策也发生了微妙的变化,在1971年以后,允许财政部在100亿美元的限度内以高于4.25%的利率发行国债。
利率运用的一个更重要的内容是“弹性利率政策”,即在经济形势不明朗,投资者对资本市场未来的心理预期不佳的情况下,政府发行利率不确定的国债,有浮动利率国债和“保值公债”(英国称“随物价滑动国债”)。在政府坚持紧缩政策,努力控制通货膨胀的前提下,发行浮动利率国债或保值公债,既可以迎合投资者的心理特点,促进国债发行和消化,又能避免盲目提高发行成本,使国债的固定成本变成“机动成本”。
与国债利率调整相关联的是,实行国债的分期发行方式,即一年预计发行的国债任务分作几次发行,每次的发行利率或发行价格均根据现实经济形势作适当调整。这体现了西方国家国债政策的灵活性和现实主义特点。
四、增强国债的外围吸引力。这包括多种措施,如税收减免、提供融资等等。其中,最常见和比较有影响的要数税收优惠政策。例如,日本政府对有价证券交易实行一系列征税措施,但规定个人购买国债在300万日元以下者,可以享受免税。英国对股票交易征收0.5%的流通税,但对国债则实行免税。在投资者眼里,国债的优越性不仅在于它的低风险性,还与购买国债所享有的一系列优惠条件紧密联系。这正是国债倍受证券投资者青睐的重要原因。
五、扶持健康的国债流通市场,完善国债的市场机制,增强国债流动性。一些发达国家对国债流通市场进行管理的核心是有计划、分步骤地开放和发展国债流通市场。如日本实行国债券上市转让交易的“间隔期”政策,规定国债购买者必须持有一定时期后才能上市转让,一般间隔为一年以上。西德政府规定,向金融机构发行的短期财政债券不能上市转让交易,对银团包销的国债,如果一年之内被中央银行以低于面值的价格买回,则卖者必须将推销手续费退还中央银行。
另外,在对国债交易活动进行管理上,日本、西德等国家实行财政部管理证券市场的体制,美国则由证券交易委员会管理证券市场。在日本,由于财政部系统管理国债及其它证券市场,促进了国债市场和其它证券市场的协调发展。主要措施:(1)制定债券交易政策,办理对证券中介机构的审批手续;(2)依据有关法律,制定一系列具体的“规则”,并借此行使日常管理;(3)对证券公司等证券中介机构进行定期检查和指导;(4)建立国债信息公开制度,1978年成立了日本证券业协会,由大藏省领导,促进民间证券机构的自我管理,并专门负责国债信息的收集与传递。
六、减轻债务负担,及时偿还到期债务。
(一)建立偿债基金。第一次世界大战结束后,美国依据三项法律建立偿债基金;一是依据“1919年战争胜利借款法”,将国债发行余额扣除政府持有的外国政府债务后,按2.5%的比率提取偿债基金;二是依据“1932年紧急救济与建设法”,按照2.5%的比率从紧急救济和建设支出中提取;三是依据“1933年国家产业复兴法”,从产业复兴基金中提取。日本在1900年依据“国债整理基金特别会计法”建立了偿债基金制度。其资金来源有三种:一是按1.6%的比率从上年度国债余额中提取;二是上年度财政资金中一般会计结余的50%以上转入偿债基金;三是在财政预算中安排一定的偿债基金。
(二)从债务期限合理化入手,均衡偿债负担。发达国家注意使债务期限长期化。七十年代末,日本国债余额的90%是中长期债务,国债平均偿还期达8年左右,而且,弥补财政赤字的国债期限一般偏长。英国政府债务偿还期为12-14年。美国和西德的政府债务也以中长期为主。
(三)运用债务调整技巧,度过偿债高峰。其中最主要的办法就是借新债还旧债。这种办法实质上不增加政府新的债务负担,特别是在市场利率较过去下降或预期上升的情况下,一般被认为是筹措偿债资金和减轻利息负担的好办法。