时间:2020-05-05 作者:胡志新 刘文彬
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摘要:
党的十一届三中全会以来,在加强社会主义法制建设的推动下,经过各方面的努力,财政法制建设有了很大的发展,工作中取得了显著成绩。
第一,起草、制定了大量财政法规,为积累资金、调节经济、加强宏观管理,搞活微观经济,提供了法律保障。为了适应改革、开放、搞活的新形势,根据经济发展的变化和国家的方针政策,结合财政工作主客观条件成熟的程度,十年间,全国人民代表大会及其常务委员会、国务院和财政部发布的财政法律、法规、规章和规范性文件,共约2080件,其数量之多、涉及范围之广,超过了建国以来的任何一个时期。在现行有效的近1500件财政法规中,绝大部分是这十年内制定的,可以说,前三十年内制定的法规已基本“更新换代”。这些财政法规的制定与实施,调节了各方面的利益关系,对调整和稳定经济,支持和促进生产发展,改善和提高人民物质文化生活水平,都起了重要作用。
第二,审核协调了各部门经济法规草案中涉及财政问题的条款,维护了财政法规的统一性和严肃性。财政问题涉及到经济活动的各个领域,经济的每一项改革都离不开财政,离不开财力的支持和财政立法的相互配合。因此,审核协调各部门制定的法规草案,已成为财政法制工作中一项经...
党的十一届三中全会以来,在加强社会主义法制建设的推动下,经过各方面的努力,财政法制建设有了很大的发展,工作中取得了显著成绩。
第一,起草、制定了大量财政法规,为积累资金、调节经济、加强宏观管理,搞活微观经济,提供了法律保障。为了适应改革、开放、搞活的新形势,根据经济发展的变化和国家的方针政策,结合财政工作主客观条件成熟的程度,十年间,全国人民代表大会及其常务委员会、国务院和财政部发布的财政法律、法规、规章和规范性文件,共约2080件,其数量之多、涉及范围之广,超过了建国以来的任何一个时期。在现行有效的近1500件财政法规中,绝大部分是这十年内制定的,可以说,前三十年内制定的法规已基本“更新换代”。这些财政法规的制定与实施,调节了各方面的利益关系,对调整和稳定经济,支持和促进生产发展,改善和提高人民物质文化生活水平,都起了重要作用。
第二,审核协调了各部门经济法规草案中涉及财政问题的条款,维护了财政法规的统一性和严肃性。财政问题涉及到经济活动的各个领域,经济的每一项改革都离不开财政,离不开财力的支持和财政立法的相互配合。因此,审核协调各部门制定的法规草案,已成为财政法制工作中一项经常而又重要的任务。这几年,财政部每年要审核协调的经济法规草案多达七、八十件。通过协调,对有利于发展生产力,并符合现行财政经济政策的条款,给予了积极的支持;同时,也消除了不少“部门色彩”较浓、单纯从部门利益出发而规定的条款,诸如“实行优惠税率”、“建立专项基金”、所属企业交纳的税利“归主管部门或者企业留用”以及“免税若干年”等等规定,基本上堵住了那些不合理的减收增支的口子,也避免了行政法规之间相互抵触和扯皮的现象。
第三,全面清理了建国以来发布的财政法规,为在全国范围内顺利执行现行有效的财政法规创造了良好的条件。根据国务院的部署和要求,从1983年11月开始,财政部对1949年10月至1984年底发布的3000多件财政法规进行了一次历史性的全面大清理。其中:属于全国人民代表大会及其常务委员会发布的财政法律和法律性文件有60多件;属于国务院发布和国务院批准发布的行政法规以及其他规范性文件有350多件。经过两年多时间的努力,对清理出来的2000多件需要废止、失效的财政法规,按立法程序,由全国人民代表大会常务委员会、国务院和财政部先后于1986年、1987年明令作废。在此基础上,对现行有效的财政法规,按照调整对象的不同,分别就预算管理、税收、企业财务、行政事业财务、会计管理和基本建设财务等几大类,编纂成《中华人民共和国财政法规汇编》,共六个分册,从1987年起,第一次向国内外公开发行。1988年,财政部又对1985年以后发布的财政法规进行了全面清理,公布了第二批废止、失效的财政规章目录,并编纂出版了1986年10月至1987年12月的财政法规汇编。1988年1月至12月的财政法规汇编也已出版发行。
在加强法制建设的过程中,财政法制宣传与研究工作也逐步开展起来。几年来,通过报刊发表文章、举办讲座,编写财政法规方面的工具书和财政法学教程,应邀到院校和各种类型的法制培训班讲课,并多次参加中国与一些发达国家间共同举办的贸易、投资、法律研讨会。所有这些,对帮助各方面了解现行财政法规的立法精神和法规内容,对增强贯彻执行财政法规的意识,都起了较好的作用。同时,通过听取各方面的反映,也有助于更好地去研究和改进我们现行法规中存在的问题。
以上几个方面的工作表明,党的十一届三中全会以来,财政法制工作取得的成绩是很大的。但是,在充分肯定成绩的同时,也必须清醒地看到,我们的工作还远远跟不上形势和任务发展的需要。对以法治财,运用法律形式加强财政的宏观管理,在思想上还认识不足;在财政立法和法规执行方面,同中央提出建立完整的经济法规体系的要求,还存在许多不相适应之处。主要表现在:第一,法不健全、法不完备的现象依然存在。就拿预算管理来说,到现在还没有一部科学完整的预算法,目前实行的仍是1951年政务院发布的《预算决算暂行条例》,这个条例同当前情况已经很不适应了。多年来虽然也陆续制定了一些补充规定,但都不够规范,执行中权责不清,缺乏应有的法律严肃性。即使是在已发布的一些财政法律、法规中,由于经济情况的发展变化和方针政策的调整,有许多条文规定也已不完全符合实际情况,亟需作出补充和修正。第二,对财政法规执行情况监督检查不力,有法不依、执法不严的现象相当普遍。近几年来,在财政法规执行情况的监督检查方面,我们主要依靠一年一度的税收、财务大检查。这种形式对揭露和打击经济领域的违法乱纪行为,严肃财政法纪无疑起了重要作用。但是,为什么年年大检查,而违反财政法规的行为却有增无减,查出偷漏税款、侵占财政收入的金额也越来越大呢?这里面的原因固然错综复杂,但其中一个重要原因,是我们某些法规规定不够严密,以及还没有建立起一套经常性的、行之有效的财政法规贯彻实施情况的监督检查制度,使财政法规制约权力的作用不能得到应有的发挥。第三,财政法规的信息反馈不灵,使一些问题得不到及时反映和处理。近几年来,我们在制定一项财政法规的时候,一般是重视调查研究的。重要的立法项目,一般都召开了专题座谈会,广泛听取各方面的意见。但这仅仅是对特定立法项目在特定条件下所做的工作,而日常工作中渠道并未打通,一些正在执行的财政法规中存在的问题不能及时反映上来,以致使一些根本行不通的法规条文也不能及时处理;某些法规地方随意搞“变通”或者制定同法规规定内容相抵触具体实施办法的做法也得不到应有的纠正,等等。
党的十三届四中全会公报明确指出,必须“继续搞好治理整顿,更好地坚持改革开放”;同时,必须继续“大力加强民主和法制建设”。党中央的指示,一方面为我国的法制建设指明了方向,另一方面也对法制建设提出了更高的要求。从目前的情况来说,无论是在进一步理顺国家与企业、中央与地方的财政关系,抑制过旺的资金需求,增加有效供给,实现财政收支平衡方面,还是在强化财政对国民经济宏观调控作用,促进治理整顿和深化改革的顺利进行方面,财政法制工作所面临的任务都是既艰巨又繁重的。
根据党的十三届四中全会精神,按照治理整顿和深化改革的要求,结合目前财政法制工作中存在的问题,我们认为,搞好新形势下的财政法制工作,需要在以下几个方面作出不懈的努力。
一、提高财政法律意识,增强人们对以法治财必要性的认识和对财政法律知识的了解。加强财政法制建设,由主要依靠行政手段管理财政转向主要依靠法律手段管理财政,绝非一朝一夕之事,而是要经过一个相当的历程。要缩短这个历程,尽快实现以法治财,就必须首先解决人们的财政法律意识。
提高人们的财政法律意识,一个重要方面是要增强人们对以法治财必要性的认识,摒弃那些不正确的看法。要使人们认识到,财政法律不仅其自身在财政经济领域有着十分重要的作用,而且它还在很大程度上制约乃至决定行政手段和经济手段的运用。如果没有财政法律的规范与制约,就难以避免滥用经济手段和滥施行政行为的现象,经济手段和行政行为的功能也就会受到限制。同时,要使人们认识到,加强财政法制建设,坚持以法治财,决不是人们主观臆断的结果,而是从长期财政管理的实践活动中得出的结论。就目前的情况来说,要使财政硬起来,很重要的一环就是要加强法制工作,逐步做到以法治财。这也是为克服目前财政上存在的收入“软化”、支出“刚化”、管理“松化”和宏观调控能力“弱化”所必须具备的前提条件。
提高人们的财政法律意识的另一个方面,是要增强人们对法律知识的了解。大家知道,严格执法和依法办事的前提是知法、懂法。如果人们认识到了以法治财的必要性,而不知道财政法律规定的精神和内容,也很难不折不扣地依照财政法律来指导行动。为了提高人们的财政法律意识,增强人们对以法治财必要性的认识和对财政法律知识的了解,必须广泛深入地开展财政法制宣传活动。制定财政新法规要公开发布,并有组织地进行宣传;法规的实施情况和结果也要定期发布,让人民群众了解财政法制工作的情况,接受广大人民群众的监督。宣传的渠道和方式要多种多样,可以通过报刊、电台等新闻媒介来宣传,可以采取办黑板报、印发宣传材料的形式来宣传,可以采取办短期法制学习班集中学习,还可以采取组织法律知识竞赛的形式来推动法律知识学习活动的开展。
二、抓紧制定一些重要的财政法规,建立健全财政法规体系,使财政立法工作更好地为财政经济的发展服务。当前财政需要立法的项目很多,这就要求我们从建立健全财政法规体系出发,通过制定中期立法规划和年度立法工作计划,分清主次,区别轻重缓急,有计划有步骤地进行。
根据财政经济发展的形势,结合财政立法中存在的问题,我们认为,当前财政立法的重点,是要尽快制定一些为治理整顿和深化改革所必需的重要财政法规。从当前的情况来说,要制定《预算法》,强化国家预算的法律约束力,严格预算管理,为抑制资金需求,从紧控制财政支出提供法律保障,促进社会总需求与总供给的平衡。要制定《预算外资金管理条例》,加强对预算外资金的管理,以控制基本建设投资膨胀和消费基金的过快增长;要制定《国有资产管理条例》、《企业产权转让条例》和《国有资产评估条例》,使国有资产所有权与经营权的分离进一步制度化、规范化,一方面确保国有资产的保值和增值,另一方面为全民所有制企业进行商品经济活动提供一套完整的行为规范,以促进社会主义市场机制的形成。
在建立新的财政法规、做到有法可依、有法必依的同时,还要按照深化改革和建立健全财政法规体系的要求,完善现有的财政法规。对《国营企业成本管理条例》、《税收征收管理暂行条例》等,应当在总结经验的基础上,结合新形势的发展,作出必要的修订和充实,条件成熟的,要争取尽快完成立法程序,上升为法律;对两个涉外企业所得税法、《个人所得税法》和《个人收入调节税暂行条例》以及其它一些法规,也要根据情况的发展变化,该修订的修订,该合并的合并起来。对一些基本法规已经出台而实施办法尚未制定的,要抓紧制定,以便使法规配套起来,更好地适应财政经济形势的发展。
由于财政经济形势总是处于不断的发展变化之中,因而财政立法工作还要根据形势发展的变化,及时制定新的法规、修改不适应的法规和废止过时的法规。为此,要把财政法规的清理工作经常化、制度化,每年对财政法规进行一次清理和鉴定,提出财政法规立、废、改的意见。
三、加强对财政法规贯彻实施情况监督检查,建立法规信息反馈制度。这两项工作都是今年1月国务院各部门法制工作会议上提出来的,它对加强社会主义法制工作是非常必要的。为了搞好财政法规贯彻实施情况的监督检查,今后,凡是已经建立法制机构的财政部门,都要把加强财政法规贯彻实施情况的监督检查工作作为一项重要任务抓起来。要根据本地区的实际情况,提出财政法规监督检查办法,规定监督检查的任务、程序和方法以及发现问题的处理规则,使监督检查工作有章可循。目前已经设有财政法制机构的省、自治区、直辖市和计划单列市的财政厅局,无疑要把这项工作做好。对于还没有建立财政法制机构的地区,也应在财政厅局内指定一个机构兼管这项工作或设专职人员来抓这件事。
建立财政法规信息反馈制度,根据目前的情况,一定要求各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅局定期或不定期地向财政部反映本地区贯彻实施财政法规的情况,并提出自己的看法和意见;二是要求各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅局将发布的地方性财政法规、规章和规范性文件,及时送财政部备案财政部条法司也要将法制工作动态及时与各地通气。只有这样,才能上下沟通,共同做好财政法制工作。
总之,随着社会主义法制建设的不断加强和发展,财政法制工作的任务也将愈来愈重。我们一定要在思想上高度重视起来,并采取必要措施,扎扎实实,努力工作,财政法制工作就会在现有基础上提高一步,更好地为加强财政工作和财政改革服务,在社会主义建设事业中作出应有的贡献。
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