时间:2020-05-06 作者:全国农村财政研究会粮食课题组
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摘要:
我国中部河南、安徽、湖北、湖南四省历来是我国的主要产粮省,粮食产量约占全国总产量的四分之一。中部四省的粮食生产,在全国占有举足轻重的地位。党的十一届三中全会以来,四省粮食生产有了很大发展,但自1984年迈上一个新台阶以后,由于粮食生产投入的减少,自我积累能力的减弱,特别是农民种粮积极性的下降,近几年来粮食生产一直徘徊不前。据估计,四省粮食产量在徘徊三年之后1988年比1987年又减少约190亿斤。中部四省粮食生产的这种现状,给国民经济发展的全局带来了不利影响。如何把粮食生产促上去,这是中部四省在经济发展战略中面临的一个严峻课题。
根据党的十三大确定的经济发展战略和中部四省省委、省政府提出的粮食生产总体规划,到2000年,中部四省的粮食年产量应达到2550亿斤。要实现上述战略目标,必须有相应的资金投入作保证。据对粮食生产的资金需求量和可供量的预测,1989年至2000年,中部四省的粮食生产至少需要直接和间接投入资金2173亿元。按照现有资金来源渠道和正常增长速度推算,到2000年,中部四省用于粮食生产的资金来源约737亿元。其中国家投入150亿元,含国家用于粮食生产的基本建设投资67亿元,财政支农资金83亿元;集体投入165亿元...
我国中部河南、安徽、湖北、湖南四省历来是我国的主要产粮省,粮食产量约占全国总产量的四分之一。中部四省的粮食生产,在全国占有举足轻重的地位。党的十一届三中全会以来,四省粮食生产有了很大发展,但自1984年迈上一个新台阶以后,由于粮食生产投入的减少,自我积累能力的减弱,特别是农民种粮积极性的下降,近几年来粮食生产一直徘徊不前。据估计,四省粮食产量在徘徊三年之后1988年比1987年又减少约190亿斤。中部四省粮食生产的这种现状,给国民经济发展的全局带来了不利影响。如何把粮食生产促上去,这是中部四省在经济发展战略中面临的一个严峻课题。
根据党的十三大确定的经济发展战略和中部四省省委、省政府提出的粮食生产总体规划,到2000年,中部四省的粮食年产量应达到2550亿斤。要实现上述战略目标,必须有相应的资金投入作保证。据对粮食生产的资金需求量和可供量的预测,1989年至2000年,中部四省的粮食生产至少需要直接和间接投入资金2173亿元。按照现有资金来源渠道和正常增长速度推算,到2000年,中部四省用于粮食生产的资金来源约737亿元。其中国家投入150亿元,含国家用于粮食生产的基本建设投资67亿元,财政支农资金83亿元;集体投入165亿元,含农村合作经济组织提取的公积金93亿元,乡镇企业“以工补农,以工建农”资金72亿元;农民个人纯收入用于积累的部分和劳动积累投入394亿元,以及其他方面的投入28亿元。预测结果表明,中部四省现有资金来源仅能满足粮食生产需要的34%,尚有66%的缺口,中部四省的粮食生产正面临着资金供应严重不足的局面。当前,在国家财力不足、粮农不富的情况下,我们认为建立粮食生产发展基金,使粮食生产获得一个稳定的资金来源,是增加粮食生产投入的有效途径之一,也可使粮食生产资金短缺的问题得到缓解。
一、粮食生产发展基金的来源。根据中部四省粮食生产的现状、发展目标以及粮食生产资金和国民收入分配的基本格局,建立粮食生产发展基金应坚持“自力更生为主,国家支援为辅”的方针,按照工业支援农业、城市支援农村,城乡人民共同负责,和“取之于粮,用之于粮”、“以粮养粮”的原则,主要在粮食产销环节进行积累,以增强“体内造血”功能,加速自我良性循环。现阶段,在中部四省可以考虑从以下方面筹集粮食生产发展基金:
(一)国家用于粮食生产的基本建设投资,包括粮食生产方面的农田水利、粮食科研与推广应用的基本建设投资。鉴于农田水利基本建设投资中难以精确地确定用于粮食生产的具体数额,建议以粮食作物与其他非粮食作物的占地比重为依据予以划分,用于粮食生产。
(二)财政预算支农支出中用于粮食生产的部分。首先,要逐渐提高预算内财政支农支出的比重。到1990年,要由现在的9%左右恢复到12%,2000年前恢复到“六五”期初15%的水平。并将其中用于粮食生产的支出由现在的25%左右提高到50%左右。其次,从财政支农周转金中划出20-30%,作为粮食生产发展基金,用以支持粮食生产。同时对今后追加的小型农田水利资金,也应实行有偿制和基金制。
(三)地方机动财力。在一般情况下,省级机动财力应以不少于15%,县(市)不少于20%,乡(镇)不少于30%的比例用于发展粮食生产。
(四)取之于粮的财政预算内资金。应全部或大部留给地方直接用于发展粮食生产。1、农业税按粮食“倒三七”比例价折征代金后所形成的农业税价差收入,应由现行中央、地方财政各50%,主要用于平衡各级财政预算,改为中央不分成或最多不超过20%;省和县(市)分成中,县(市)应不少于70%。各级分成都要全部用于农业,其中绝大部分应用于建立粮食生产发展基金(中央部分可以并入商品粮基地建设基金内:地方部分,省级不低于70%,县,市级不低于80%)。2、耕地占用税收入由现行中央和地方各50%的分成比例,改为中央分成不超过20%,省分成不超过15%,县(市)不低于65%.各级分成收入,按照粮食作物占地比例,拿出相应部分建立粮食生产发展基金。
(五)部分农业税附加。目前,农业税附加绝大部分被挪用,或者用于平衡预算,或者用于小集镇建设。农业税附加是农业税正税的一种附加收入,来自于农业,理应全部用于农业。从粮食生产上收取的农业税附加更应全部纳入粮食生产发展基金,支持发展粮食生产。
(六)粮食调拨经营费的新增部分。粮食调拨经营费是在粮食作为一种特殊商品的情况下产生的特殊政策,是粮食调入地区对产粮地区调拨经营粮食必要的补偿。如只补偿经营环节则不尽合理。因为粮源来自粮农。尤其是经营费增加部分,现在只有小部分用于经营支出,其余都归经营部门所得,这是不合理的。应将粮食调拨经营费因补偿标准提高而产生的新增部分在补偿经营环节开支以后剩余部分的50%以上纳入粮食生产发展基金。
(七)乡镇企业“以工补农、以工建农”资金的一部分。乡镇企业是以农业起家的,是靠农业积累支持发展起来的;在其发展过程中,种植业又提供大量的廉价原材料、劳动力和粮食。因而,当乡镇企业迅速发展起来后,用其创造利润的一部分来补偿农业特别是粮食生产,是顺理成章的。
(八)资源税留成的一部分。因开采资源而导致粮食种植面积减少或减产的,应从征收的资源税留成中拿出50%建立粮食生产发展基金,以体现资源开发中的增减与补偿。
(九)对企业预算外资金比照征集能源交通重点建设基金的办法,征收一定比例的粮食生产发展基金。之所以如此,一是随着经济体制改革的不断深入,国家和企业的分配关系发生了较大的变化,有相当大一部分预算内资金转移到预算外,相应地减少了国家预算内对粮食生产的投入。因此,有必要从预算外资金中征集一部分资金予以弥补。二是粮食既是特殊商品,又是人类社会存在的特殊能源。因此,按照能源交通重点建设基金的开征范围,征集粮食生产建设资金是合乎情理的。
上述提到的建立粮食生产发展基金的来源,并不是基金的全部源泉。各地可以根据各自的实际情况进一步开拓。上述这些设想若能近期付诸实施,必将为粮食生产增加一笔可观的投入。据湖北省初步匡算,全省一年就可建立粮食生产发展基金11亿元左右,到2000年,基金可望突破150亿元。
二、加强对粮食生产发展基金的立法工作和科学管理。建立粮食生产发展基金是促进粮食生产的一项有效措施,要使这一措施得以尽快实施,必须进行立法,加强管理。
首先,对基金的建立要通过各级人大常委会立法,由人大常委会监督基金的预决算执行情况。要以法律手段确保粮食生产发展基金制度的实施。监察、审计部门要依法进行监督、检查。
其次,为了使有限的粮食生产发展基金发挥其应有的功能和作用,必须建立科学的管理体系,加强对资金使用的管理:
(一)建立管理机构。由于粮食生产发展基金的来源渠道较多,涉及面较广,因而其管理工作具有一定的复杂性,特别是资金的协调、配合使用问题,仅靠某一个部门或者某一个方面都是无能为力的。要对粮食生产发展基金进行有效的宏观控制和监督管理,有必要在省、市、县(市)级政府下建立管理机构,由政府牵头,计委、财政、农业、水利、粮食、金融、工商行政管理、,税务、审计等部门参加,组成“粮食生产发展基金领导小组”(亦可以和“农业生产发展基金领导小组”并在一起),归属各级政府领导,下设办公室。鉴于财政部门所特有的职能作用,可将办公室设在同级财政部门,并由财政部门代管。
(二)明确管理部门的职能。管理部门的职能一是根据本地中长期粮食生产发展规划确定基金的使用规划,实行统一规划、统筹安排,防止出现由于多头分配和交叉管理而导致的重复投资、乱上项目等损失和浪费资金的现象。二是研究、制定基金的征集、投放和回收等日常管理办法,编制年度预决算。三是建立“项目效益管理责任制”。(1)在项目的选择上,要组织进行可行性论证,引入竞争机制,择优扶持。(2)项目确定以后,要严格执行经济合同法规。不论资金的使用性质是有偿还是无偿,其项目责任人都要与基金管理部门签订经济合同。重点项目的合同,要经过公证部门公证。(3)要建立起一套考核投资效益的指标体系。(4)在项目建设过程中,要根据经济合同的有关条款和指标,对资金的使用情况进行检查、监督。(5)项目竣工投产以后,要进行审计和验收,并根据项目完成情况的好坏对项目责任人实行奖励或者经济制裁乃至法律制裁。
(三)确定粮食生产发展基金的管理原则。根据基金的性质和粮食生产的特殊性.对粮食生产发展基金应实行“专户储存,专款专用.有偿无偿相结合”的管理原则。一般来说,对社会效益、生态效益和中长期效益好,且不易落实债务和没有直接经济收入的项目,原则上实行无偿扶持,如大型农田水利基本建设,粮食生产的科研开发,新品种、新技术的示范性推广等。对于一些投资周期短,有直接经济效益和便于落实债务的项目,都应实行有偿扶持,并收取一定的资金占用费。在具体执行中,可根据不同的项目实行差别费率。
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