时间:2020-05-06 作者:鲍友德
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摘要:
自1978年12月党的十一届三中全会召开以来,历史的进程已走过了十个春秋,这十年是我国政治、经济发展最好的历史时期之一,我们国家在各个方面都取得了令人瞩目的成就,这是国际、国内各界有识之士所共认的。值此党的十一届三中全会召开十周年之际,我想结合上海地方财政改革的实践,谈谈十年来上海市财政改革取得的成绩,以及对今后财政工作的展望和设想。
十年的改革历程
党的十一届三中全会以来,上海同全国一样,经济体制的改革全面展开,各项改革几乎都涉及到财政分配问题,都要求从改革财政体制入手。上海原是执行计划经济模式比较突出的一个地区,财政体制长期是统收统支,经过十年改革,简政放权,开始走出了一些新的路子,大致做了以下六个方面工作。
一是按照两权分离的原则,以企业自主经营、自负盈亏为目标,不断改革企业财务制度。企业是国民经济的细胞,搞活企业是经济体制改革的中心环节和重要内容。过去我们对企业管得过细过死,不利于商品经济的发展。党的十一届三中全会以后,根据中央的部署,上海在1978年试行了企业基金办法。1979年在一部分企业试行了利润留成制度,以后又先后分五批实行多种留成办法。1982年推行了全行业全额利润...
自1978年12月党的十一届三中全会召开以来,历史的进程已走过了十个春秋,这十年是我国政治、经济发展最好的历史时期之一,我们国家在各个方面都取得了令人瞩目的成就,这是国际、国内各界有识之士所共认的。值此党的十一届三中全会召开十周年之际,我想结合上海地方财政改革的实践,谈谈十年来上海市财政改革取得的成绩,以及对今后财政工作的展望和设想。
十年的改革历程
党的十一届三中全会以来,上海同全国一样,经济体制的改革全面展开,各项改革几乎都涉及到财政分配问题,都要求从改革财政体制入手。上海原是执行计划经济模式比较突出的一个地区,财政体制长期是统收统支,经过十年改革,简政放权,开始走出了一些新的路子,大致做了以下六个方面工作。
一是按照两权分离的原则,以企业自主经营、自负盈亏为目标,不断改革企业财务制度。企业是国民经济的细胞,搞活企业是经济体制改革的中心环节和重要内容。过去我们对企业管得过细过死,不利于商品经济的发展。党的十一届三中全会以后,根据中央的部署,上海在1978年试行了企业基金办法。1979年在一部分企业试行了利润留成制度,以后又先后分五批实行多种留成办法。1982年推行了全行业全额利润留成。1983年6月起实行了第一步利改税。1984年10月又推行了第二步利改税。从1987年起在400多户工业企业中试行了综合承包经营责任制,1988年在全市范围内进行了推广。现在,全市95%以上的国营工业企业实行了承包经营责任制,并采取“三保一挂”的办法(即保上交利润、保出口任务拨交量、保技术进步,工资与经济效益挂钩)。企业财务体制改革的不断深入,使企业的留利增长很快,1978年上海市地方国营工业企业提取的企业基金只有2亿元,1987年全市工业企业的留利已达27亿多元,增长了十多倍。
二是适应多种经济成份、多种经营方式和多种分配形式并存的要求,建立了以流转税和所得税为主体,目的税、地方税相配合的复合税制。最近几年,我们在全市普遍推行了增值税,促进了专业化协作和经济联合,鼓励了出口。为了调节积累和消费基金,我们又陆续开征了奖金税、建筑税、个人所得税、个人收入调节税、城市维护建设税,印花税等,恢复征收了自行车车船使用税,贯彻执行了外资和合资企业的所得税税法。
三是为了充分调动地方各级政府理财的积极性,按照分级管理的原则,改革了市、区、县的财政体制。多年来,上海的财政体制一直没有摆脱统收统支的格局。1985年起中央对上海实行核定基数,总额分成的财政管理体制,这比原来统收统支的办法前进了一大步。但由于各种原因,从1986年起上海地方财政收入出现了连年“滑坡”。为了振兴上海,中央同意上海从1988年起实行“基数包干上交,一定五年”的体制。市对区、县的财政体制也大致按中央对上海财政体制的改革,作了改进,以调动区、县理财的积极性。
四是按照“搞活企业”的要求,改革财税制度,发挥杠杆作用,支持经济发展。近几年来我们主要采取了如下措施:从1988年5月起,对计划内和计划外的出口商品创汇,分别给予必要的奖励;会同有关部门制定了出口工业产品生产专项贷款办法和支持“94”专项优惠办法,对有关企业给予低息贷款和税收上的优惠;为了从资金和政策上鼓励企业进行技术改造,1983年改革了固定资产折旧提取办法,改按分类折旧率提取折旧基金;1986年又会同有关部门建立了工业技术进步基金,支持企业实现技术进步。为了支持新兴产业的发展,促进产品升级换代,除拨出专款建立了新兴产业优惠贷款基金外,还采取了有关税收、留利提取的优惠政策。为了鼓励促进横向经济联合,扶持第三产业和乡镇企业的发展,对这些企业在税收政策上作了一些照顾。1986年又建立了“支农周转金”、“淡水鱼养殖基金”等,以支持农副业生产的发展。还运用特定目标奖等手段,支持企业增产市场适销的紧俏产品,促进“双增双节”。
五是按照“勤俭办事业”的原则,改革支出管理,促进事业发展。长期以来,行政事业财务管理体制存在的主要弊端是“包得过多、统得过死”。1980年我们在试点的基础上全面推行了预算包干管理办法,如对教育系统实行了“综合定额加专项经费”的分配办法;对科研单位实行有偿合同制,使科研任务与分配经费直接挂钩。对有条件的事业单位试行了企业化管理。为了加强专项经费的管理和监督,1987年又建立了专项经费跟踪反馈责任制,以改变重拨轻管的现象,提高经费使用效益。
六是强化综合财政。开辟第二预算,发展财政信用;加强了预算外资金的管理和引导;建立基金制,实行有偿使用;多渠道、多层次、多形式地筹集资金,以支持经济发展和城市建设。
深化改革的思索
十年来,上海财政体制虽然作了不少改革,有一定成效,但与上海经济发展和对外开放的要求相比,还有不少问题,需要研究解决,主要是国家与企业的分配关系没有理顺,中央与地方的分配关系也没有理顺,资金需要与可能之间的矛盾更加突出等。
根据党的十三届三中全会的精神和十年财政改革的实践,上海市的财政工作应当认真贯彻和落实中央关于治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的指导方针,进一步深化财政改革,目标是:
——改革现行税制,以实现公平税负,促进竞争,体现产业政策的原则。
——完善地方财政包干体制,并为率先实行分税制创造条件。
——按照两权分离的原则,在利税分流的前提下,建立国有资产管理体制,管好盈利分配,提高投资效益。
——健全财政信用机制,多方筹集资金、支持经济建设和市政建设。
——配合物价、工资改革,相应改革财政补贴制度和调节收入的税种。
根据上述目标,在近几年内,上海市财政体制改革的主要内容,初步考虑有以下十个方面:
一、按照政企分开,两权分离和公平税负的原则,要在财政部、国家税务局的统一部署下,实行利税分流。统一国内国营企业、集体企业和私营企业的所得税税率,并使之与“三资”企业相同或相近,取消调节税。在税负降低的同时,改税前还贷为税后还贷。
二、建立国有资产管理机构,管资金、管收益、管投资。组建国有资产管理局,作为上海市国有资产管理者,负责保证国有资产的保值、增值,同时也是市级国营企业所有权的法人代表。在最近几年,还应致力于引进竞争机制,完善企业承包经营责任制,要负责企业的拍卖、转让、兼并,以及国营企业实行股份制。
三、按照公平税负、鼓励竞争和体现产业政策的原则,完善流转税和目的税。逐步在生产领域扩大推行增值税。对部分消费品要加征产品税或消费税,整顿现有的目的税,适当简并奖金税、调整起征点,改进建筑税,逐步统一个人所得税,开征筵席税,使这些税种在调控积累基金和消费基金方面,发挥更为积极的作用。
四、以财产税为中心,建立地方的税费收入体系。目前地方税的税种不齐,收入很少。在今后几年中要以财产为主要对象,完善地方的税费收入体系,要在财政部和国家税务局的统一部署下,调整房产税税负,开征城镇土地使用税、印花税、遗产税、赠与税。通过地方立法,收取各项费用,为地方政府开辟一些新的财源。
五、编制复式预算,实行分级预算管理。目前地方预算是把经常性支出与建设性支出合并在一起编制的。近几年来,事业行政经费增加较快,常常挤了城市建设,所以应把经常性的支出和建设性的支出划分开来。另一方面,目前,各区、县都已成为一级财政,为了分清各级政府管理财政预算的职权,全市预算应该分为市级和区、县级两部分,分别由各级政府对同级人代会负责。
六、建立财政信用机构,发展财政信用。近几年,应该自觉地发展财政信用,筹集资金支持生产建设。鉴于目前财力不够充裕的实际情况,还要设法利用外资,或在国内、外发行债券,转手贷款,尽力支持地方经济的发展。
七、配合物价和工资改革,实行财税配套改革。除了价、税联动以外,还可考虑设立价格调节基金,把在调价中得益的部分集中起来,用于弥补调价中损失较多的单位,还要结合物价改革,整顿价格补贴,减轻财政负担。
八、完善地方财政包干体制,为率先实行分税制创造条件。当前,上海财政包干体制正面临着物价、工资改革的考验。财政体制改革的要求是完善承包制,同时,建立比较健全的地方税费体系,在适当时候建议中央允许上海率先实行分税制,使上海财政有稳定的收入来源。
九、改革税收征管制度,以适应形势发展的需要。目前,税收的征收管理任务越来越繁重,但征管方式基本上还是五十年代形成的做法,已远远不能适应形势发展的需要。要实行利税分管,检查与征管分开,强化检查队伍,堵塞“跑、冒、滴、漏”。同时加强人员培训,建立健全岗位责任制,以提高干部素质,适应工作需要。
十、实行财税信息管理现代化,提高管理水平。长期以来,财税管理的数据、资料、报表的收集、汇总、储存、分析、整理,都是靠手工操作,效率低,也不健全。要建立信息网络,实现中型电子计算机和微机相结合的系统财税信息管理,逐步做到电算化、规范化、科学化。
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