摘要:
在探索企业所有权与经营权分离的途径时,如何将政府的社会管理职能同其作为所有权代表所承担的国有资产管理职能分开,建立与有计划商品经济相适应的国有资产管理新体制,已成为深化改革的一个重要课题。
一、对现行国有资产管理体制的评价
长期以来,我国政府对整个国民经济的管理,特别是对国营企业的管理,履行着双重的职责:一是宏观经济管理职责;二是作为国营企业所有权代表所承担的包括国家固定资产和国拨流动资金在内的国有资产管理职责。这种集两类职责于政府一身的管理体制,是按照产品经济管理模式逐步形成的。它在历史上,对于保证国有财产完整无缺,曾起过一定的作用。但就总体而言,这一管理体制,弊多利少,已经把国有资产从“管住”逐步拖向“管死”,资金运动严重阻滞。其主要问题有三:
(一)所有权代表不明。一方面,国家财政作为政府机构中的职能部门,行使着国有资产所有者的主要权力,担负着监督、审定国营企业全部资产增减变化及其收入分配的职权;另一方面,企业的各级主管部门,也在不同程度上行使着国有资产所有者的权力。但它们都不承担国有资产使用效益高低的责任。在这一管理体制所体现的权、责、利的角度来考察,国有资...
在探索企业所有权与经营权分离的途径时,如何将政府的社会管理职能同其作为所有权代表所承担的国有资产管理职能分开,建立与有计划商品经济相适应的国有资产管理新体制,已成为深化改革的一个重要课题。
一、对现行国有资产管理体制的评价
长期以来,我国政府对整个国民经济的管理,特别是对国营企业的管理,履行着双重的职责:一是宏观经济管理职责;二是作为国营企业所有权代表所承担的包括国家固定资产和国拨流动资金在内的国有资产管理职责。这种集两类职责于政府一身的管理体制,是按照产品经济管理模式逐步形成的。它在历史上,对于保证国有财产完整无缺,曾起过一定的作用。但就总体而言,这一管理体制,弊多利少,已经把国有资产从“管住”逐步拖向“管死”,资金运动严重阻滞。其主要问题有三:
(一)所有权代表不明。一方面,国家财政作为政府机构中的职能部门,行使着国有资产所有者的主要权力,担负着监督、审定国营企业全部资产增减变化及其收入分配的职权;另一方面,企业的各级主管部门,也在不同程度上行使着国有资产所有者的权力。但它们都不承担国有资产使用效益高低的责任。在这一管理体制所体现的权、责、利的角度来考察,国有资产所有权的代表是不明确的。因此,在国营企业中,既无法体现出具体的、集中的所有权代表,又缺乏一种明确的、强有力的维护国有资产所有者权益的制衡力量。
(二)帐实脱节、资金不实。这是所有权代表的权力和责任不明确、资金上吃“大锅饭”的必然结果。反映在固定资产上,既存在原值偏低与重置价格严重脱节、资产虚低的情况;又存在应属损坏报废而尚未核销、资产虚高的现象。以上海为例,1986年地方国营工业企业的固定资产原值为192.2亿元,其中房屋占30%弱,机器设备占70%强。有资料反映,1978年平均每平方米住宅的造价为113元,1986年为383元,提高2.3倍,扣除高层建筑造价高等不可比因素。造价大约提高2倍多。1986年设备的重置价与1978年比较,总的来看大约提高1倍。据此推算上海地方工业固定资产的重置价格约为440亿元,减除应予核销的部分,至少高于帐面1倍以上。反映在流动资产上,由于忽视债权债务的及时处理,估计实际资产要低于帐面数。两者相抵,总的资产,实际仍大于帐面。这种资产虚低的情况,既给人以上海地区资金利润率虚高的表象,又造成了实物补偿的困难。长此以往,就无法维持原有的生产规模,这对沿海老工业基地是个极大的威胁。
(三)资金使用效率不高。这里有三方面的原因:一是由于资金上吃“大锅饭”而形成的思想上缺乏资金的时差观念和利息观念;二是因投资决策与投资效益脱钩而造成的管理上缺乏明确的经济责任制;三是以将国有资产机械地划分为固定的和流动的、“买油的钱不能买醋”为特征的体制上的缺陷。因此,资金运动不畅,周转缓慢,效率低下的情况,也就成为一种普遍的现象。其表现形态是:有些企业急需增添某些设备,因买不到“二手”的,只得重置新的;而有些企业却拥有闲置设备,其中不乏可以互通有无的,但碍于体制,渠道被阻塞了。据统计,1986年全国国营工业企业不需用、未使用的固定资产原值为239亿元,其中上海为7.7亿元,占原值总额的4%,有些行业高达7%。这是一笔相当可观的资金潜力。同时,由于各类资金渠道分割,在很多企业中又经常出现一方面专项基金有银行存款,另一方面又要向银行申请流动资金贷款等与商品经济不相适应情况。
为了改变现状,搞活资金,赋予企业以充分的资金使用自主权,必须对现行的国有资产管理体制进行必要的改革。
二、国有资产管理体制改革的基本思路
(一)改革传统的经济管理格局,将政府的社会管理职能与资产管理职能分开,建立国有资产的管理体系和经营机制,以实现资金的合理配置,不断提高资金的使用效益和资产的增值,发展和壮大社会主义经济。具体地说,就是要建立一个国有资产的专职管理机构,统一管理全部国营企业包括固定资产和流动资金在内的全部国有资产(行政事业单位的国有资产暂按原办法管理)。这个专职机构是国有资产的人格化代表,它具有如下的职能:1、管理和监督国营企业的全部资产,维护国有资产的完整无缺;2、根据国家宏观经济发展规划、产业结构的调整和获取最大的经济效益的要求,参与投资决策,决定投资方向,承担投资责任;3、选择和配置合适的企业经营者;4、对企业的税后利润(交纳所得税后的利润)进行分配,以资产所有者的身份,参加企业的资金分红,或对企业实行多种形式的税后利润承包。税后利润不纳入财政预算。
实现这一构思,必须明确如下几个问题:1、实行税利分流。政府凭借政治权力,依法向企业征税,国家与企业是征纳关系。企业的税后利润让渡给国有资产管理机构进行统筹调度,它与企业的关系,是资产所有权者与资产经营者之间的契约关系,是委托者与受托者或发包方与承包方之间的经济利益关系。2、实行分税制财政体制。按税种划分中央收入和地方收入,使中央和地方都有各自的、稳定的收入来源,3、实行投资包干。国家财政一般不直接向企业进行投资,而是根据需要,采取低息或贴息的办法,对企业进行必要的扶植,对企业的投资,全部由国有资产管理机构筹措。
(二)改革传统的资金管理和核算办法,搞活资金,提高资金使用效益。回顾九年来的经济体制改革,着重点还是放在理顺国家和企业之间的关系和扩大企业自主权上,而对资金的管理和考核,基本上没有大的变化。改革国有资产管理体制的基本点,应是:国有资产管理机构对企业使用的资产,实行价值量(资金形态)的管理;其实物形态交给企业的经营者去管理,按照权、责、利结合的原则,给企业以充分的资金使用权和支配权。具体可从以下几个方面进行改革:1、进行清产核资,财产重估,核实企业实际占用的国有资产价值。这是加强国有资产管理和明确经营者责任的前提,也是实行所有权与经营权分离的必要步骤。2、对企业占有的国有资产,包括固定资金、流动资金、结存的专项拨款和更新改造基金,核定一个国家资金总额,实行价值量的管理,不再划分固定资金和流动资金,改变现行的资金平衡表上固定基金和固定资产、流动资金和流动资产、专项基金和专项资产三段平衡的做法,并在会计核算上作相应的改革。3、企业提取的固定资产折旧,全部留作企业的更新改造基金,它是资金形态的变化,因而不再冲减国家资金。4、固定资产转让,一律实行有价买卖,不再增减国家资金。5、固定资产和流动资产的盘盈、盘亏、毁损、报废等,是企业经营管理不善而造成的损益,应体现为经营成本,不再增减国家基金。6、市场材料价格变动,不能增减国家资金,因为它只是影响企业的损益,与国家资金无关。
(三)改进财务管理和会计核算制度,严格划分资本支出和收益支出。这既是不再将国家资金划分为固定资金和流动资金、让企业自主运用的重要保证,又是考核企业财务成果真实与否的前提。所谓资本支出,是指企业取得的财产可以受益于两个以上会计年度的各项支出,如购置固定资产或无形资产等,必须按照财务制度的有关规定,采取折旧或摊销的方式,分期记入成本;而收益支出则是指属于企业当期生产经营所需要的支出,也即应由当期成本负担的费用。两者不容混淆。这里的关键是严格成本管理。