随着经济体制改革的发展,不仅要改革财政体制,而且应改革我国目前的单一预算形式,实行复式预算形式。所谓复式预算,是指把国家财政收支按经济性质分类,分别编入两个或两个以上的预算。国际上较为普遍的编制复式预算的做法是,把国家预算分为经常预算和资本预算。经常预算收入主要是各种有稳定来源的税收收入,支出主要用于国家经常性的行政开支。资本预算收入主要来自国家财政信用收入和经常预算结余或拨款,支出主要是用于公共投资、偿还债务以及弥补经常预算赤字。复式预算是从单一预算演变而来的。1927年,丹麦最早编制了复式预算。当时划分经常预算和资本预算支出的标准是支出所形成产品的耐久性,把工业投资以及修建学校、医院、公共建筑物等的投资都作为资本支出。资本预算收入主要来自遗产税、公债和经常预算拨入的折旧基金。瑞典经过1933—1937年的准备,1938年也实行了复式预算。以后,南美一些国家也陆续编制复式预算。现在,世界上一些主要资本主义国家都采用了复式预算形式。
复式预算同单一预算相比,各有其优缺点。单一预算的优点是,预算的编制、审查较为方便,简单明了,便于了解国家总的财政状况,便于组织预算平衡。单一预算的缺点是:(1)不利于按收入的经济性质安排支出。国家的经济职能越强,这个缺点越突出。(2)单一预算只是政府的现金帐,而不是真正的支出帐。预算的平衡是“收付实现制”,而不是“权责发生制”。(3)有些西方财政学家指出,单一预算在经济繁荣时收入增加,为保持预算平衡支出也要增加,这助长了经济扩张。相反在经济衰退时收入下降,支出也下降,则助长了失业。这不利于发挥财政政策对经济运行过程的调节作用。复式预算的优点是:(1)复式预算将一定性质的收入对应一定性质的支出,这不仅可以较详细地揭示国家财政收支状况,而且可以较为合理地安排使用各类资金。(2)便于政府权衡支出性质,分别轻重缓急,做到资金使用的有序性。(3)可以使政府支出有较大弹性。由于把公债收入纳入资本预算,政府可以根据情况确定收支规模,并扩大了财政平衡的范围。(4)有些西方财政学家提出,在经济衰退时,可以扩大资本支出预算,增加就业。所以复式预算有利于稳定经济。复式预算的缺点是:(1)由于资本预算的引入和债务收入纳为预算收入,为政府掩盖赤字提供了方便。(2)如果经常性收入只能满足经常性支出,资本预算支出全靠借债,则助长了债务过多和通货膨胀。(3)编制复式预算在技术上较为复杂,有时经常性支出和资本性支出难以划分。
我国的经济,是社会主义有计划的商品经济。国家财政担负着筹集资金、分配和使用资金的任务。经济改革和经济建设的发展要求我们在预算的编制形式上变单一预算为复式预算。同时还要看到,在我国实行复式预算,对财政工作将产生许多有利的影响。首先,在我国实行复式预算,有利于按照马克思主义关于社会再生产原理来安排财政支出。我国财政支出按其性质可以分为维持简单再生产支出和扩大再生产支出。如果我们把预算分为经常预算和投资预算,分别以不同的资金来源保证经常支出和投资支出,就有利于较好地处理维持与发展的关系。假设把我国主要的税收收入作为经常收入,一般说来,在满足了经常支出需要后是会有一定剩余的,这部分剩余可用于投资支出。这体现了先简单再生产、后扩大再生产,一要吃饭、二要建设的精神。其次,我国在“七五”计划期间以至更长一段时间内将继续存在一定的债务收入,对这部分收入只有按有偿方式使用并保证其有一定的盈利,才能减轻以后还本付息的压力和债务负担在各代人之间的转移。目前的单一预算,把债务收入与其他预算收入混在一起使用,看不清资金的使用效益。如果把债务收入专列投资预算,就可以较好地克服这一弊端。第三,复式预算把投资性支出单列预算,便于对国家投资进行控制和管理。而且这类投资一般应按有偿的方式进行,这对于提高投资效益,具有积极意义。第四,随着我国职工退休金的统筹和企业破产法的逐步实施,由国家承担社会保险责任,形成国家社会保险基金并对它实行专门管理已成为迫切需要。在预算中把这部分资金单列,对于支持经济改革,维持社会安定以及解决未来老龄社会问题,都有重要意义。第五,复式预算把国家财政收支按经济性质分列预算,更便于人民对国家预算的审查监督,清楚地了解政府的活动。这对于加强决策的民主化和科学化,是有好处的。因此,改革单一预算形式,实行复式预算形式,是必要的。对于实行复式预算可能产生的弊病,我们可以依靠我国优越的社会主义制度,扬长避短,加以克服,逐步创造出具有中国特色的国家预算编制形式。
根据以上思路,我们初步设想将目前的单一预算一分为三,即国家经常预算、国家投资预算和国家特种基金预算。中央财政和地方财政都应编制这三种预算。国家经常预算收入主要是各项税收,支出主要是文教科学卫生、国家机关、国防等维持性或消费性支出。国家投资预算收入主要是经常预算结余和公债收入,支出主要是生产建设性支出和偿还债务。如果欲为1981—1986年发行的国库券建立偿债基金,亦可列入此项预算。国家特种基金预算可以随国家或地方政府的情况而定。目前中央的特种基金预算可以有能源交通重点建设基金、社会保险基金等,由地方在预算外管理的城市建设维护费、养路基金等则可列入地方政府的特种基金预算。