时间:2020-05-06 作者:史绍级 李新辰
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摘要:
最近,财政部发布了《罚没财物和追回赃款赃物管理办法《(以下简称《办法》)。它不仅是完善国家财政管理制度的一项重要措施,同时,也是加强社会主义法制的一个步骤。现就罚没财物和追回赃款赃物管理的几个问题,简释如下:
一、《办法》的制定和依据
建国后,对罚没财物和追回赃款赃物的管理,长期没有一个全国统一的管理办法。以往一般是根据不同时期的情况和要求,发个临时性的管理办法。1965年,虽然最高人民法院、最高人民检察院、公安部、财政部联合制发了《关于没收和处理赃款、赃物若干问题的暂行规定》,但是,这个暂行规定也只限于移送政法机关审理的案件,并且偏重于贪污盗窃等内部案件的财务管理。对于大量不构成刑事犯罪的案件,特别是走私贩私、投机倒把等社会案件的财务管理,还没有一个统一的管理办法。
党的十一届三中全会以后,随着对内搞活、对外开放方针的逐步实施,建立全国统一的罚没财物和追回赃款赃物管理办法,就非常必要了。根据国务院《关于打击经济领域严重犯罪活动的决定》精神,财政部在总结1965年《暂行规定》的基础上,在1982年7月颁布了《关于追回赃款赃物的财务处理办法》,着重解决了贪污盗窃等内部案件的财务管理...
最近,财政部发布了《罚没财物和追回赃款赃物管理办法《(以下简称《办法》)。它不仅是完善国家财政管理制度的一项重要措施,同时,也是加强社会主义法制的一个步骤。现就罚没财物和追回赃款赃物管理的几个问题,简释如下:
一、《办法》的制定和依据
建国后,对罚没财物和追回赃款赃物的管理,长期没有一个全国统一的管理办法。以往一般是根据不同时期的情况和要求,发个临时性的管理办法。1965年,虽然最高人民法院、最高人民检察院、公安部、财政部联合制发了《关于没收和处理赃款、赃物若干问题的暂行规定》,但是,这个暂行规定也只限于移送政法机关审理的案件,并且偏重于贪污盗窃等内部案件的财务管理。对于大量不构成刑事犯罪的案件,特别是走私贩私、投机倒把等社会案件的财务管理,还没有一个统一的管理办法。
党的十一届三中全会以后,随着对内搞活、对外开放方针的逐步实施,建立全国统一的罚没财物和追回赃款赃物管理办法,就非常必要了。根据国务院《关于打击经济领域严重犯罪活动的决定》精神,财政部在总结1965年《暂行规定》的基础上,在1982年7月颁布了《关于追回赃款赃物的财务处理办法》,着重解决了贪污盗窃等内部案件的财务管理问题。同年8月,财政部又制发了《关于罚没财物管理办法》,着重解决了走私贩私、投机倒把等社会案件的财务管理问题。两个“办法”基本上适应了近年来政治经济形势发展的需要和财政财务管理的要求。在这两个“办法”执行中,又发生了一些新问题和新情况,各地区、各部门也提出了一些好的管理建议,特别是1986年以来,中央领导同志和有关中央执法机关,对罚没收入采取定比挂钩、退库提成的规定等相关问题,提出了一些原则意见。为此,财政部在1986年3月7日又发出一个《对<关于罚没财物管理办法>作两点原则修改的紧急通知》。随后,财政部又在《紧急通知》的基础上,结合实际情况,对两个“办法”进行了全面修订,并先后与中央执法机关和各省、自治区、直辖市财政部门反复磋商,在统一思想的原则下,正式发布了现在这个新《办法》。可以说新的《办法》是对历史经验的总结,是集体智慧的结晶。
二、《办法》适用的范围
首先,《办法》将1982年的《关于追回赃款赃物的处理办法》和《关于罚没财物管理办法》合二为一。使《办法》的适用范围扩大为对所有查处违法犯罪案件的罚没或追赃财物的处理。过去的两个办法既有共同点,又有各自的特点。如《关于追回赃款赃物的财务处理办法》着重解决贪污盗窃等内部案件的财务管理问题,《关于罚没财物管理办法》主要解决走私贩私、投机倒把、违反物价管理等社会案件的财务管理问题,但是,从广义上看,罚没财物和追回赃款赃物都是对违法犯罪分子的一种经济处罚,都是赃款赃物,从法律上讲,构成刑事犯罪的都要移送司法机关审理结案,罚没财物和赃款赃物的处理原则也是一致的等等,这又是两个“办法”的共同点。为此,在分析特点,研究共性的基础上,把两个“办法”合并为一个办法,这样线条清楚,便于掌握执行。
其次,考虑社会上有多种多样的经济处罚规章,需要按不同的性质划清原则界限,以利各种有关法律、法规、规章的贯彻执行。因此,《办法》明确规定,违反财经纪律、税收法规、业务章程、合同协议等四种情况的经济处罚收入,不适用本办法。大家知道,各级政法机关、行政执法机关和其他国家经济管理部门,依照国家法律、法规和规章收缴的罚没款和没收物资的变价款、追回应上缴国库的赃款和赃物变价款属于惩罚性的罚款,应当一律上缴国库。而经济部门、企业事业单位之间,在正常经济活动中,按照业务章程、合同协议的规定,因发生违章、违约、违反协议合同等的罚款和滞纳金,以及弥补国家资源损失等的罚款,属于补偿性的罚款,应由受损单位弥补其经济损失,不直接上缴国库。所以,这类补偿性罚款的处理,也就不应适用本办法。介乎两种性质之间的是违反财经纪律和税收法规的罚款和滞纳金。从性质上说,应当属于惩罚性罚款一类,也要一律上缴国库。但是,因为:第一,性质的严重程度不同,绝大部分不构成刑事犯罪。第二,查处机关不同,一般是财税、审计等国家机关,不是执法机关。第三,上缴国库的形式不同,一般归入利润或税收等类,视同一般预算收入上交,而不作罚没收入上交。所以,财税、审计等国家机关查处违反财经纪律和税收法规的罚款和滞纳金,都按现行的有关财政税收管理制度办理,不按本办法执行。
三、罚没收入和办案费用实行“收支两条线”
原办法规定,在打击严重经济犯罪活动中,执法机关查处各类违法案件需要增加的费用补助,由财政机关核准,在依法查处的罚款和没收物资变价款中,按20%至30%的比例退库解决。在实际执行中,这种把办案费用补助同办案的经济成果直接挂钩的办法,发生了“多罚多得,少罚少得;不罚不得”的现象,助长了“向钱看”的倾向。少数办案单位为了追求“多罚多得”,争办案件,争罚没财物处理权,影响了有关执法机关的协作配合和兄弟部门之间的团结。个别办案单位为了多得罚没收入提成,甚至对严重经济犯罪分子,不依法移送司法机关判处,而是“以罚代刑”、罚款了事,使情节严重的经济犯罪分子没有受到应有的法律制裁,造成了很坏的影响。为此,财政部在去年3月及时发出了《紧急通知》,将罚没收入同办案费用补助用定比挂钩退库的办法,改为收支两条线。这样做,既保证了执法机关因办案需要增加的经费补助,又有利于防止“以罚代刑”,对依法打击经济犯罪活动,维护国家法律尊严,起到较好的效果。《办法》第十一条在《紧急通知》的基础上,重申了“收支两条线”的原则。即一切罚没收入全部上缴国库,任何机关都不得截留、坐支。还特别强调:除因错案可以退还外,财政机关不得办理收入退库。从而堵塞了财政管理上的漏洞,也有利于执法机关依法办事。
四、追回有失主单位的赃款赃物的归属
对于政法机关查获原属全民所有制单位有悬帐的被盗被骗财物,原办法规定,可报经同级财政机关核批退库,注销悬帐,不再上缴国库。这几年的实践证明,这项规定带来了不少副作用。首先是,不管发案单位的情节如何,一律物归原主的结果,助长了发案单位的官僚主义。有的单位领导为保全本单位既得的名誉或利益,明知国家财产丢失了,也不向执法机关报案,甚至在执法机关把查获的被盗财物送上门时,还拒不承认。这种不问青红皂白一律退还失主单位销帐的做法,不仅不利于国营企业、事业单位和机关团体加强保护国家财产安全的责任感,而且也为政法机关破案增加了难度。其次,近年来,一些违法单位和犯罪分子挪用银行贷款进行投机倒把、走私贩私活动,执法机关理所当然地依法将罚没财物上交国库。但有些金融机构却曲解“悬帐”,要求执法机关将罚没收入抵充违法单位或犯罪分子欠银行贷款的“悬帐”,干扰执法机关依法办事。大家知道,违法单位或犯罪分子借欠的银行贷款,纯属银行同单位、个人之间的信用结算关系,理应由银行自行追回,防止国家信贷资金损失。绝不能把国家依法罚没财物和银行信贷结算相提并论,混为一谈。对违法单位和犯罪分子来说,既要受罚,也要还债。如果让他们用国家罚没款来抵欠银行的债,实质上,他们并未受到制裁。执法机关的法律判决也就成为一纸空文。银行贷款被拿去进行非法活动,发放贷款单位也就可以不负任何连带责任了。为了清除上述弊端,堵塞漏洞,《办法》规定,对追回原属国营企业、事业单位、机关团体和城乡集体所有制单位的财物,除政法机关判归原单位者外,一律上交国库。判决原则,由中央政法机关决定。
另外,《办法》第八条保留了国营企业、事业单位和机关团体内部查处的,不构成刑事犯罪等案件追回的赃款赃物,可经上级主管部门核准注销悬帐的规定。主要考虑这类案件情节较轻,财物数额不大,对鼓励发案单位积极查处,吸取教训有好处。但是,这项规定是以不构成刑事犯罪案件为前提的。如果有关发案单位为了本单位的私利,对构成刑事犯罪案件不依法移送政法机关审理,而“注销悬帐”了事,单位领导是要承担法律责任的。因为这无疑对过失人或违法分子是一种包屁放纵行为,对此,不仅政法机关要依法从重处理,而且财政机关也要予以经济制裁。
五、罚没收入的归属
总的来说,《办法》一方面坚持了现行财政管理体制,将罚没收入按查处机关的隶属关系划归中央财政或地方财政。同时,也本着照顾地方利益,调动地方积极性的原则,进行合理分配。如海关系统虽然行政关系隶属中央,但《办法》仍保留海关罚没收入,中央、地方各半的规定。因为,海关办案离不开地方政府的领导与支持,也是和地方各政法机关团结协作,相互支持,密切配合分不开的。同时,过去对隶属中央的其他执法机关查处的罚没收入如何处理,没有明确。《办法》明确规定了海关、国家外汇管理局、铁道部等隶属中央的执法机关的罚没收入,中央、地方都各半。这样规定就清楚了。
另外,政法机关查处贪污盗窃等案件追回应上缴国库的财物,原规定按发案单位的财务隶属关系上缴中央财政或地方财政,就是说,中央单位的要上缴中央财政。《办法》改为不论发案单位的财务隶属关系,一律留归地方财政。
六、办案费用补助问题
各级执法机关所需经费都已在国家预算中统一做了安排。但是,有些办案费用,如大宗罚没物资保管费用,发给告发人奖金等不在正常经费之中,同时,在查处一些大案要案时,有时可能出现正常经费不足的问题。为此,原办法规定,在执法机关正常经费之外,增加“办案费用补助”一个经费渠道,这无疑是正确的。但是,原制度只是在《关于罚没财物管理办法》中做了规定,而在《关于追回赃款、赃物财务管理办法》中没有规定,致使大量审理判处贪污盗窃等案件的人民法院、人民检察院等政法机关的办案费用未受到足够的重视,加上受收支挂钩比例提成的影响,问题比较突出。《办法》由于将原制度合二为一,这个问题就从制度规定上解决了。其次,原办法规定的开支范围紧了些,而且过于笼统,因而使某些执法机关,特别是象人民法院、人民检察院等的办案费补助,在一些地区有照顾不到的地方。针对上述情况,根据打击经济犯罪活动的新情况,《办法》适当扩大并明确规定了“办案费用补助”的开支范围。同时还特别强调各级财政机关,对于执法机关必不可少的办案费用,要给予保证,不受罚没收入多少的限制。我们的广大执法人员,在打击严重经济犯罪活动中,不仅为保卫和巩固我国人民民主专政政权,为顺利开展对外开放、对内搞活经济作出了重大贡献,而且也取得了丰硕的经济成果,他们将各项罚没收入及时、足额的上缴国库,也为国家财政作出了贡献。因此,各级财政机关应当本着既要保证收入,又要调动积极性,原则性与灵活性相结合的原则,在勤俭节约的基础上,对执法机关必不可少的办案费用,一定要切实予以保证,从经费供应上保证执法机关完成职能任务的需要。
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