时间:2020-04-27 作者:徐清祥 周小娟 (作者单位:中国社会科学院研究生院、安徽财贸学院)
[大]
[中]
[小]
摘要:
《中国财政》2000年第7期发表了黄钢平同志的《税收收入刍议》(下面简称黄文),其主要观点——税收任务的存在,严重地削弱了依法治税,并主张“逐步淡化以至取消税收任务”。诚然,在实际工作中确有黄文所述的一些问题存在,但文中主张取消作为国家预算一部分的税收任务,我们实在不敢苟同。收入预算(税收任务是其重要的一部分)的存在,对于国家有计划地组织财政收入,平衡各时期政府收支,是至关重要的。可以这样说,如果没有税收任务也就无从谈起收入预算;如果没有收入预算,又从何谈起安排支出预算?取消税收任务难道不是意味着彻底地否定国家预算的存在吗?下面我们打算就黄文提出的几个主要论点谈谈自己的一些看法。
一、税收任务与依法治税只存在矛盾,没有统一性吗?
黄文中提出,税收是以税法(法律)形式出台的,而作为国家预算一部分的税收任务也是通过人大批准的,也应具有法律约束性,两部“法律”都对税收工作进行约束,因而存在矛盾。
我们知道,税法是税务机关组织税收收入的基础性法律,重在微观上约束纳税人和征收机关的行为。市场经济是法治经济,国家与纳税人之间的经济关系是一种契约关系,税法的存在规范了纳税人与征收机关的...
《中国财政》2000年第7期发表了黄钢平同志的《税收收入刍议》(下面简称黄文),其主要观点——税收任务的存在,严重地削弱了依法治税,并主张“逐步淡化以至取消税收任务”。诚然,在实际工作中确有黄文所述的一些问题存在,但文中主张取消作为国家预算一部分的税收任务,我们实在不敢苟同。收入预算(税收任务是其重要的一部分)的存在,对于国家有计划地组织财政收入,平衡各时期政府收支,是至关重要的。可以这样说,如果没有税收任务也就无从谈起收入预算;如果没有收入预算,又从何谈起安排支出预算?取消税收任务难道不是意味着彻底地否定国家预算的存在吗?下面我们打算就黄文提出的几个主要论点谈谈自己的一些看法。
一、税收任务与依法治税只存在矛盾,没有统一性吗?
黄文中提出,税收是以税法(法律)形式出台的,而作为国家预算一部分的税收任务也是通过人大批准的,也应具有法律约束性,两部“法律”都对税收工作进行约束,因而存在矛盾。
我们知道,税法是税务机关组织税收收入的基础性法律,重在微观上约束纳税人和征收机关的行为。市场经济是法治经济,国家与纳税人之间的经济关系是一种契约关系,税法的存在规范了纳税人与征收机关的行为。哪一方违背了这一约定,都将受到法律的制裁:纳税人偷税抗税,税法作出了明确的处罚规定;征收机关违规征收,纳税人有权申请复议,也可以通过法院,依据税法及相关法律,要求税务机关给予退税、赔偿。税法具有规定性、严肃性和相对稳定性的特点。而作为国家预算收入一部分的税收任务,是宏观上具有指导性的法律文件,是国家通过一定的法律程序,对计划年度收入的总量作出宏观上的规定,是建立在一定科学依据基础之上,不是主观人为的随意捏造,但它毕竟是一种匡算和预测,因而具有相对的科学性、灵活性(可变性)、法律性。
我们认为,这两部“法律”是一对矛盾的统一体,首先它们之间存在统一性:宏观是建立在微观基础之上的,没有微观上的税法细则,也谈不上宏观上的税收任务;宏观税收任务又是微观税收收入总量的匡算,给税务部门提出工作努力的目标,使之大致了解潜在的税收能力,做到心中有数。其次,由于税法具有稳定性、客观性的特点,而税收任务具有相对的主观预测性,二者之间的矛盾必然存在。要真正做到二者统一,税收任务在制定时必须坚持科学性和合理性的原则。所谓科学性,即税收任务的制定要建立在现实的经济发展,国家各项经济政策基础之上;而合理性则要求税收任务必须要充分地依据税法的要求,结合各地的经济发展状况,合理的制定和分配税收任务。由此可见,二者之间是辩证统一的关系。在解决这一矛盾时,依法治税是矛盾的主要方面——在依法治税达不到预定目标时,必须通过法律程序申请削减税收任务;通过依法治税超额完成税收任务,也不加以限制,甚至应给以奖励。另一方面,税收任务从中长期来看,对税制的改革和发展提供了量上的参考——微观税法的设计,必须能满足国家在一定时期的公共需要。
由此看来,黄文只看到了其矛盾性,而没有看到它们之间的统一性。不能因为二者之间存在矛盾,而以此来得出结论——消除矛盾的非主要方面,显然这不是解决问题的根本办法。
二、税收任务确定方法的问题
黄文认为“目前我国税收计划制定分配采用‘基数’+‘系数’法或GDP法……两种方法均有很大的主观性和随意性”,因而认为不科学。我们认为,其一,诚然这些主观性的确存在,但这里的“基数”是经过调整的“基数”,我们可以用简单的公式表示:预算收入的计划数=报告期预算收入完成数×(1+系数)±影响计划年度的因素。由此,报告期的收入完成数要经过一定调整。其二,就目前而言,正因为是用基数法测算,即建立在历史税收完成的基础上,税收任务总体上是不会超过按税法计算的微观数总额,不会造成总体上的税负过重。其三,正如上文所述,税收任务具有指导性、相对灵活性,是可以在必要的时候,按照合法的程序予以申请调整。对于依法难以实现税收任务时,可申请削减任务。对依法超额完成税收计划的税务部门同样也给予奖励。
采用GDP法,所使用的宏观税率也是建立在微观税率基础之上,二者之间也存在着潜在的联系,而不是另搞一套税率。
当然,实际征收工作中,往往会出现税收任务测算不准,任务分配结构不合理现象。我们只能去想办法使测算工作更加符合科学性、准确性,而不是通过取消税收任务来解决。
三、税收任务是造成违法征税的深层次原因吗?
黄文认为“有税不征和征过头税是将税收任务置于首位的必然结果”,并列举了在完成税收任务后,征收机关“随意减免税、收关系税、人情税”,“在税收任务难以完成的情况下”,“不惜一切手段,甚至杀鸡取蛋”等等。可以这样说,在实际工作中的确存在这样的现象,甚至比比皆是。但造成这一现象的罪魁祸首就是“税收任务”吗?我们的答案是否定的,其深层次原因是法治观念淡薄,而不是税收任务。
假如正像黄文所述的那样,取消税收任务就能杜绝这一现象吗?情况也许会更糟。首先,在地方保护主义下,如果没有具有一定强制性的税收计划,不言而喻,“关系税”“人情税”,随意减免将更加严重,尤其是国税。提高“两个比重、加强宏观调控”的口号肯定会落空,甚至连国家的基本职能也难以履行,当前“费挤税”现象从反面说明了这一问题严重性。
其次,形成“杀鸡取蛋”现象不是税收任务本身造成的,究其原因不外乎有二:一则在税收任务指标宏观上合理、科学的情况下,征收机关征收结构不合理,该收的没有收上来,不应该收的采取了“杀鸡取蛋”;二则任务确实定得过高,任务分配不合理。但以这种技术性上的失误来否定税收任务本身存在的合理性,显然是错误的。总不能以目前法律上存在的各种各样的漏洞,而认为应该不要法律吧?!解决的思路只能是完善它,提高预测的准确度和任务分配的合理性。
四、是税收任务加剧了经济发展的不平衡吗?
黄文认为,“只要有税收任务,就会有各地任务的畸轻畸重,而任务的畸轻畸重,又几乎不可避免地造成并不断加剧各地经济发展的不平衡”。这一论点真有点让人费解:各地经济发展不平衡难道是税收任务造成的吗?难道沿海富裕地区的税收任务比中西部贫困地区要轻吗?有人会说,从绝对数字上来看前者可能比后者重一些,但从相对于经济发展水平来看,也许会重。但即使如此,我们认为这主要与微观税法上对沿海开放城市、经济特区的税收优惠不无关系,而为什么偏偏怪罪于税收任务呢?再者,如果没有税收任务来确保中央财政收入的实现,中央财政又哪有钱去用于对贫困地区的转移支付,缩小地区之间的经济发展不平衡呢?
五、结论
通过以上分析,我们认为税收任务和依法征收是税收征收工作中的两把“宝剑”,缺一不可:税法是基础,从微观上约束税收机关(以及纳税人)的征收行为,解决“如何取”的手段问题,要做到“取之有道”;而税收任务是基于微观基础之上,宏观上具有指导性的法律文件,具有相对灵活性,它是解决税务机关总体上取多少的问题。在依法治税的前提下,税收任务这把“宝剑”可鞭策征收机关更积极地挖掘财源,堵塞税收漏洞。最后,我们提出以下几点建议:
1、树立全民族的法治意识。我们认为造成黄文中提出的目前存在的各种矛盾,根本原因在于法治意识淡薄。提高法治意识,对于解决这一矛盾很有意义:从纳税人角度来看,通过提高他们的法治意识一则可培养他们主动纳税的意识,二则交的应该是“明白税”,有权依法拒绝一切不合理摊派;对征收机关来说,他们的职责应该通过依法征税来完成税收任务,在依法完不成任务时,可依法申请调整税收任务,但必须实事求是,按法律程序提出对计划的修正;对税收任务的制定者来说,也要树立法制观念,任务在制定和分配时尽量做到科学合理,切忌让个别领导人不切实际的主观意志付诸实施,造成灾难性后果。长官意志最容易造成税收任务制定的失败。
2、建立在依法治税的前提下,完成税收任务的考核指标。对于各级税务机关的业绩考核,依法治税的聚财之道应作为首要考核指标;其次,才是税收任务的完成量。
3、努力提高税收任务制定的科学性和客观性,引进更为先进的预测方法。正如黄文所述建立在基数法基础上的预测手段的确存在一些主观随意性,今后我国应在预算领域逐步引进西方国家的零基预算及因素法,借助于现代先进的科学技术手段,大力提高税收任务的客观科学性。
相关推荐