时间:2020-04-27 作者:余爱东 郑晓林 (作者单位:湖北省黄冈市财政局)
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摘要:
近两年来,对照建立公共财政框架的要求,地方财政长期以来支持财源建设的做法引起了不少争论。究竟财源建设是不是财政职能的“越位”,目前还不能明确定论。但是,随着经济转型时期社会矛盾和财政收支矛盾的日益突出,地方财政支持财源建设的思路及其重点、方式,理应遵循市场经济的法则作及时转换。
一、转换思路:把握地方财政与财源建设的关系
随着社会主义市场经济体制的逐步建立,财政职能需要逐步转换,但固本开源、支持经济发展的职能不能放弃。地方财政在转向那些“市场失灵”的领域的同时,仍要支持财源建设,只是要注意转换财源建设的指导思想,把着力点放在优化环境、突出重点上,把落脚点放在增加收入、提高效益上,并把握好“四个关系”:
一是把握逐步退出和合理介入的关系。按照建立公共财政的要求,财政必须退出生产领域和竞争性领域,但从现实情况看,这种退出只能是渐进的、逐步的,短期内无法完全实现。一方面,经济结构调整任务艰巨,公有制实现形式还比较单一;另一方面,建立完全的现代企业制度还有待时日,相应的社会保障、国资管理和财税、投资等体制改革还未完善配套。因此,地方财政该“出手”时还是要“出手”,不仅不能远...
近两年来,对照建立公共财政框架的要求,地方财政长期以来支持财源建设的做法引起了不少争论。究竟财源建设是不是财政职能的“越位”,目前还不能明确定论。但是,随着经济转型时期社会矛盾和财政收支矛盾的日益突出,地方财政支持财源建设的思路及其重点、方式,理应遵循市场经济的法则作及时转换。
一、转换思路:把握地方财政与财源建设的关系
随着社会主义市场经济体制的逐步建立,财政职能需要逐步转换,但固本开源、支持经济发展的职能不能放弃。地方财政在转向那些“市场失灵”的领域的同时,仍要支持财源建设,只是要注意转换财源建设的指导思想,把着力点放在优化环境、突出重点上,把落脚点放在增加收入、提高效益上,并把握好“四个关系”:
一是把握逐步退出和合理介入的关系。按照建立公共财政的要求,财政必须退出生产领域和竞争性领域,但从现实情况看,这种退出只能是渐进的、逐步的,短期内无法完全实现。一方面,经济结构调整任务艰巨,公有制实现形式还比较单一;另一方面,建立完全的现代企业制度还有待时日,相应的社会保障、国资管理和财税、投资等体制改革还未完善配套。因此,地方财政该“出手”时还是要“出手”,不仅不能远离财源建设,而且要通过加强政策引导和强化管理服务,转换支持方式,更加科学、合理、活跃地介入财源建设。
二是把握政府目标与财政能力的关系。量力而行应是地方财政支持财源建设的一个基本原则。按照市场经济的要求,地方政府不能直接确立财政对竞争性行业的投资目标,更不能超越财政承受能力以借贷、担保等方式举债建设。在当前财政风险加剧的情况下,尤其要努力避免这种政府发话、财政出钱的被动、低效的作法,遏制以政绩需要代替市场需要、以财政风险代替企业风险的“越位”行为,理顺政府、财政和企业之间的关系。
三是把握外延扩张与内涵发展的关系。从市县经济发展走势来讲,地方财政尚无较多大中型骨干企业的有力支撑,因此,必须适应经济增长方式的转变,重点扶持内涵扩大再生产,扶持企业的技术改造和产品升级换代,走集约经营之路。对于外延扩大再生产,只能在财力允许的情况下,经过严格的科学论证后审慎进行,并要严防决策失误。
四是把握扶持骨干与追求效益的关系。骨干与效益相比,效益更重要,效益的最终体现就是税收。过去曾有一段时间,地方财政在支持骨干上,由于没有把效益放在第一位,片面追求规模上的“骨干”、产值上的“块头”,以致于投入多、产出少,大量国有资产流失,财政也因此负债累累、举步艰难。痛定思痛,地方财政必须把税收的多寡作为支持骨干财源的首选条件,以财兴税,以税聚财,将“经济发展看效益,效益提高看利税,利税增长看入库”的效益财政思想,贯穿于支持骨干企业的全过程,使财源建设步入良性循环的轨道。
二、收缩战线:突出地方财政支持财源建设的重点
地方财政支持财源建设,要按市场经济的要求收缩战线,将支持重点由盲目上新项目转移到夯实基础、整治环境、扶优壮强和优化资源配置、培植新的经济增长点上来,以效益目标为最终取向,充分发挥财政政策的导向作用和财政资金的吸附作用。
1、突出结构调整,科学规划布局。在市场经济条件下,财政支持财源建设要注意以“有形”之手弥补市场“无形”之手造成的缺陷,立足建立持续、稳固增长的收入机制,调整产业和产品结构,制订中长期财源建设规划,确立政府支持的产业重点和吸引非国有资本投资财源建设的调控政策措施,确立产业发展目标,保证财源建设的健康、长远、高效发展,最大限度地避免盲目投资和重复建设。
2、加强基础建设,培育完善市场。在“吃饭财政”的格局尚未改变,市场作用日趋显现且市场供应充足、生产相对过剩的情况下,地方财政应在保证日常支出、保持社会稳定的前提下,将有限的生产建设性投入转向“市场失灵”的城市基础设施建设和城乡一体化建设,根据经济发展战略和财源建设目标,着力建设公共工程,优化公共服务,强化公共管理,建立与市场经济相适应、与国际惯例相接轨的经济运行秩序,为市场发育、物畅其流创造条件,力争使有限的财政资金少担或不担风险。
3、支持骨干企业,巩固支柱地位。地方财政要力所能及地捆绑使用各类财政性资金,支持骨干企业结构调整,创造产业优势、规模和特色。要以市场为导向,以产品为龙头,以提高效益为目标,推动产品产业结构由单一品种向系列化、配套化转变,由低技术含量、低附加值、夕阳产业向高技术含量、高附加值和朝阳产业转变,由高能耗、高污染产业向节能环保产业转变,提高工业产品的市场关联性。要建立“产学研”合作关系,搞好配套、延伸和系列开发,努力创造精品名牌。在当前市场消费低迷、经济增长减缓的情况下,可以重点支持产业关联度强的制造业项目的建设,以带动相关产业,创造更多的有效需求。
4、发展特色农业,创造区域优势。主要是要支持农村水、电路基本建设,支持利用自然资源和农村剩余劳力,因地制宜开发规模化特色产品生产基地,盘活盘强主导产业,发展创税农业、生态农业、旅游农业和高效农业,增强农业抗御自然灾害和投资风险的能力,提高农民和财政的增收预期。同时,大力支持科技含量高、附加值高和带动面大的产业化龙头企业的建设,完善产加销利益联结机制,创造具有区域特色的产业优势。
5、加大科技投入,培植新兴财源。要立足长远,配套完善发展高新技术产业的优惠政策,增加科技投入,推进科研成果的转化,推动产业升级。特别是要坚持集中财力,扶优壮强,引进和应用高新技术和生产设备,发展技术密集型项目,建设高新技术产业化的龙头企业,力争结合各地特色,占据某一方面核心技术的制高点,将技术优势转化为产业优势,形成新的税收增长点。
6、完善保障体系,刺激市场需求。在今后几年,加快建设完备的社会保障体系,最大限度地刺激市场消费,应是财源建设的一项重要内容。因此,要配合国家实施积极的财政政策,结合推进社会保障制度改革,增加社会保障投入,逐步建立完善的医疗保险、养老保险和失业救济等保障体系,解决企业办社会的负担问题和城镇职工的后顾之忧,以此刺激消费,繁荣市场,带动房地产和旅游等产业的飞速发展。
三、转变方式:创新地方财政支持财源建设的措施
转变地方财政对财源建设的支持方式,应结合地方财政实际,不断探索和创新支持财源建设的措施,在提供资金和政策支持的同时,加大全方位、多层次的管理服务力度,为财源建设创建良好的软硬环境。
1、盘活存量与筹集增量。在财政还不能完全退出“两个领域”的情况下,转变筹资方式和投入方式,是当务之急。首先,要充分挖掘多方潜力,变死为活,积少成多。通过回收、盘活地方自有财政周转金,捆绑使用技改贴息资金、新产品开发资金、科技成果转化资金和中小企业技术创新资金等,最大限度地发挥财政资金的牵引作用;通过向上争取、向外拆借和向下募集,扩大财源建设资金规模,形成以财政资金为先导、以银行信贷资金为支柱、以企业和农户投资为主力、以利用外资和横向吸附资金为补充的多层次、全方位的投资格局;通过支持建立中小企业投融资体制,推动企业由间接融资向直接融资转变,扩大筹资范围,解决资金的“瓶颈”制约问题。其次,要把握财政资金的投向,转变投入方式,变资本性扶持为主为借贷性扶持为主,变无偿性扶持为主为有偿性扶持为主,变天女散花扶持为突出骨干扶持,既体现财政与经济的关系,又适应公平竞争的市场法则。特别是要改变财政投资占主导的作法,充分发挥财政贴息的手段,拉动银行贷款和企业的配套投入,带动有效需求,使财政间接投资发挥比财政直接投资大得多的乘数效应。
2、政策扶持与机制引导。要认真贯彻落实国家关于搞活国有大中型企业的各项政策,制订促进企业改制、改组和改造的财税政策,引导结构调整和建立现代企业制度,使企业真正成为自负盈亏的实体和市场竞争的主体。一是要通过支持改革重组,推进产权制度改革,支持股份制和股份合作制改造,规范运作国有资产经营公司,实现资产流动,将国有企业资源调剂和资金筹措的范围由企业自身扩大到整个社会。二是要按照中央确定的国有资产退出竞争性领域和县市域经济民营化的长远目标,在对企业进行分类排队的基础上,引导采取整体拍卖、租赁、破产的办法,面向社会分块搞活停产、半停产企业,鼓励多种经济成分共同参与财源建设,克服改制过程中的平均主义,允许扩大资金、技术、管理、专利、商标等生产要素参与分配的比重,推动企业股权向经营者和经营层集中,促使企业真正转换经营机制。三是要统筹建立高新技术发展基金,设立技术进步奖励基金,建立风险投资机制,提供技术创新的资金保障,奖励在产业升级和技术改造中做出突出贡献的人员。
3、财务监督与管理服务。在重组政企关系的大前提下,政府和财政部门要将国有企业及国有控股、参股企业的资本营运与管理,全部让位于国有资产经营公司,腾出精力着重加强财务监督,提供管理服务。在财务监督上,要以资产所有者的身份,以会计委派和专项检查的方式,对企业的分配过程依法进行监督,对财政参与投资的项目建设实行概、预、决算全程跟踪监督,真实反映经营成果和财政资金运用情况,严肃查处偷漏税费、挤占国有资产经营收益等违法违纪行为,确保有限资金用在刀刃上,确保国家财产安全增值。在管理服务上,要加强对企业财务管理人员的业务指导,帮助企业严格按照“两则两制”规范运作,开展学邯钢、转机制、练内功、增效益活动,通过制度创新,切实加强成本、质量和财务管理,建立适应企业产权制度的组织管理体系和对市场的快速反应机制,使企业真正做到减员增效、减费增效、减耗增效、减少应收款增效、减少库存增效和减少滞销产品增效。
4、效益考核与责任追究。财政部门要切实加强经济运行态势的监控和运行质量的分析,加强对财源建设效益的考核,特别是要加强对企业产值税收率和固定资产利用率的考核,及时掌握企业资产负债状况,适时提出相应的政策性建议。对财政全额或部分投资的财源建设重点项目,财政部门要会同政府有关部门建立健全财源建设目标考核责任制和内外约束机制,做到有奖有惩,功过分明。可以结合企业分配制度改革,将财源建设的成效与企业法人代表的经济利益结合起来,有效防范财政投资风险。对财源建设投入有效益、偿还财政投资有信誉的企业,财政应加大再投入的力度,鼓励能者先行。反之,对挪用、套用、骗用财政资金和发生决策失误、造成重大经济损失的,要依法追究领导责任甚至法律责任。
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