传统财政管理非转变不可

在计划经济体制下成长起来的传统财政管理，历史上曾发挥了重要的作用。但历经20年的改革开放，随着生产力的快速发展，特别是社会主义市场经济体制初步建立后，它的不适应、滞后、落后的状况日益突出。财政仍然管了许多应该交由市场、社会、居民去承担的事，而一些本应由政府通过它去实现的，不是“缺位”，就是裹足不前；传统财政管理的统包性、依赖性、粗放性，仍顽强地以多种形式、从多方面不同程度地表现出来；管理松懈、秩序混乱、有令不行、纪律松弛，“松、散、乱、差”的顽症得不到根治；管理效率低下，损失浪费惊人。我国号称150万人管理财税（其中财政50万人，税收100万人），1999年财政收入首次超一万亿元，但美国、日本等市场经济发达国家的财政收入规模比我们高十几倍，而人员却只有我们的十几分之一或廿分之一。至于我国政府资财的浪费，数字更为惊人。

传统财政管理之所以滞后于生产力发展的要求，落后于市场经济体制改革的步伐，除了传统体制、思想观念的束缚、管理的步伐和手段跟不上、既得利益的调整难度大之外，更为深层次的原因是传统财政管理所遗留下来的各种难题，往往都是一些难啃的“硬骨头”，破和立都要付出巨大的成本。同时，政府行政改革和职能转变滞后，政府有所为和有所不为模糊不清，以不变应万变，得过且过，也影响传统财政管理向现代化财政管理的转变。

目前，我国财政领域出现“一斜”（收入分配过度地向个人倾斜）、“二大”（城乡个人收入差距、东中西部地区差距扩大）、“三乱”（收入分配渠道、分配秩序、分配方式混乱）、财政的“两个比重”偏低等等现象，都反映出传统财政管理的预算软约束、财力过度分散、分配格局失调、财政运行效率低，到了非彻底扭转不可的时候了，这是因为政府和市场配置资源的主次地位发生深刻变化，传统财政管理的机制必须与市场机制相衔接。同时，政府的供给管理和需求管理、调整结构和拉动经济增长的管理，发生了依靠市场、引导市场，向市场化分配的“位移”，财政管理过渡到适应市场、服务市场、培育市场方面来，变传统财政管理为现代化财政管理，是现代市场经济及构建公共财政的不可逆转的要求。

向现代化财政管理过渡的基本取向

现代化财政管理作为政府宏观经济管理的重要组成部分，突出以知识为中心、以市场基础性配置资源为导向、以公平与效率相统一为主线，含战略、目标、总量、结构、速度、效率、开源、节流、承受力等诸要素为一体的全面协调配套的活动过程，是理论性、实践性和超前性三者有机结合的科学管理，也是政府理财的生财、聚财、用财、管财全面面向市场，请求提高财政运行效率和可持续发展的体现。为此，向现代化财政管理过渡，坚持下列几方面的取向是可行的：

——创新政府理财思想。例如树立发展、创新、服务、监督四大理财意识；强调开源与节流并重、总量与结构均衡、公平与效率统一、国富与民富得兼的四大理财观点，使现代化财政管理建立在创新的思想基础之上。

——建立科学管理制度。只有改进预算管理制度、税收管理制度、非税收入管理制度、国债发行流通管理制度、政府行政事业单位收费制度等，杜绝财政分配活动的随意性，减少财政资金制度外循环的可能性，一切严格按科学的财政管理制度办事，才能有统一的共同遵守的标准，不致越轨行事。

——坚持规范化程序。财政管理的决策、目标、责任及各种调节，都要按规定的程序，规范经济主体行为。如果预决算的编制执行不按程序，政府采购制度不按程序，财政用于基础设施的投融资不按程序，必然导致整个分配漏洞百出，无序化泛滥。所以，提高规范化程序是提高财政现代化管理水平，增加透明度和可控度的重要一着。

——完善执法监督体系。把各级人大的财政监督、政府的审计监督、财政自身监督以及中介组织参加的社会监督等统一起来，形成内部、外部相结合的执法监督体系，大力查处违反财政纪律的各种行为，维护正常的市场秩序。

——应用先进管理手段。在先进的电子网络化、信息化、数字化发展的条件下，实施财政信息系统联网、税收征管计算机化、社会保障系统信息化等建设，是提高财政现代化管理水平的必要条件。

——重视与国际惯例接轨。财政管理面临进一步对外开放、加大世贸组织的机遇与挑战，需要按照国际公认准则，清理税收、投资、外汇等方面的政策，营造良好的投资环境，增强国际市场的竞争力，确保国家的经济安全。

——培养高素质的管理队伍。现代化财政管理有赖于培养既了解全面，又熟谙实际；既会算经济账，又会算社会账和政治账；既精通财政，又懂得金融及其他相关业务的专门人才，这是人力资源在财政管理中的具体体现，直接关系到财政现代化管理的进退和成败。

严字当头全面加强现代化财政管理

现代化财政管理，有三类关系必须得到正确处理，一是监督与管理的关系。寓监督于管理之中，财政监督本身就是财政管理的重要组成部分，要加强财政管理必须切实加强财政监督。二是监督与服务的关系。把公共服务摆在首位，寓监督于服务之中。服务离不开监督，监督全在于更好地服务，不能只服务，不监督，也不能为监督而监督，把做好公共服务放在一边。三是严与宽的关系。财政管理从严，就是坚持原则性，依法理财。宽则有双重含义，如果是否定原则性，放松监督管理，取消必要的制度的“宽”，是我们应当坚决反对的。如果是坚持原则性，在国家许可的范围内，保持必要的灵活性，以利于因地因时制宜地完成各项任务，这样的宽则是可行的。问题是我们现在面临的矛盾是财政监督管理松弛，宽得无边，同时效率低，监督管理处于被忽视的状态。

值得注意的是世界市场经济发达国家，反复强调搞好现代化财政监督管理的三条经验，可供我们借鉴。一是管得最少和把它管好的政府是最好的政府，这和我们今天所倡导的界定政府活动范围，财政应当有所为和有所不为是一致的。二是将财政职能定位于做好四类服务：一般行政服务（行政、国防、国际交往等服务）、社会公共服务（文教卫生、社会保险等服务）、经济服务（进行基础设施建设、支持农业发展、加强宏观管理等服务）、其它服务（公债还本付息等服务），财政管理据以活动，并发挥其整体的服务功能。三是在健全法制的基础上，严格财政监督管理，不徇私情，法律面前一律平等。这样，管理松、分配散、监督弱，就无藏身之地。

结合我国从传统财政管理向现代化财政监督管理过渡的实际，严字当头，以严为主，突出六个“严格”是切中时弊的：

——严格要求。对政府理财的目标责任管理、财政信息管理、民主决策管理、财政法规和政策管理等，都要一丝不苟地有严格的要求、严格的监督检查、严格的防范措施，防止虎头蛇尾、有名无实或流于形式。

——严格规范。财政管理规范化是现代化管理全过程的灵魂，只有行为规范化，服务和监督才不致走样。

——严格管理。如果公共财政收入、支出的任何一个环节疏于管理，各种偷税漏税骗税便可能泛滥，截留财政收入或私设“小金库”便会此起彼伏，资财损失和挥霍浪费的漏洞便堵不胜堵，这是管理粗放、财政运行质量低的要害所在。

——严格监督。财政把关守口的作用发挥得如何，分配政策是否得到贯彻，取决于财政监督是否从严，约束机制是否得到认真的维护。

——严格纪律。按照法律程序，明确规定若干不准（如不准截留、隐瞒财政收入；不准擅自设立收费项目或扩大范围、提高收费标准；不准用公款请客送礼等），作为财政纪律执行，使人们对坚持什么、反对什么，有一个统一的认识和共同维护的标准。

——严格奖惩。对加强财政监督管理和严格执行财政纪律作出成绩的予以奖励，对违反财政政策和财政纪律的实行惩处，作到奖罚分明，对于弘扬正气，抑制不正之风，有其重要作用。

创新符合公共财政要求的财政现代化管理体系

综合运用现代管理科学和技术的最新成就，从总体上依靠体系解决各种难题，是取得制胜主动权，进行标本兼治的重要途径。笔者认为，按照公共财政的要求，特别是其事权、财权的界定，创新五大财政管理体系具有现实的紧迫性：

——以税收为主、非税收入（含收费、债务）为辅的政府公共收入管理体系。应进一步完善以增值税为主体的流转税制度，逐步实现由生产型增值税向消费型增值税转变；统一内外资企业所得税，建立覆盖全部个人收入的、源泉扣缴和自行申报、分类与综合相结合的个人所得税制度；逐步开征个人财产税、社会保障税等，并把税收征管与稽查提高到一个新的水平。加大城乡收费制度的清理整顿，制止费挤税、费大于税的延续，实行费改税等措施，减轻农民和企业负担，政府性的资金均纳入财政管理。与此同时，控制债务规模，适度发行建设性国债，增加基础设施建设投入，完善国债市场化管理。

——依据政府职能转变和政府活动范围的确定，形成政府公共支出管理体系。凡是政府用于满足社会公共需要的事项，财政提供必要的财力保障是第一位的。其它领域和事务的需要，则应逐步推向市场，由市场来解决。因此，调整支出范围，实行部门预算管理，建立综合财政预算制度，采取零基预算、政府采购、国库集中收付管理等，成为深化公共支出改革的重点。目的是公共支出结构合理化，提高财政资金使用效益。

——为政府大目标服务的财政宏观调控管理体系。它包括调控的目标、手段、制度、方式等在内的一系列综合性管理，政策的松紧，调控力度的大小、预警防线的不同层次、“软着陆”、“硬刹车”等，都有其丰富的管理内容。

——以政府信用为基础，运用信用原则，建立财政投融资管理体系。财政融资资金来源，包括政府内外债务收入、财政有偿拨付的专项基金、政策性银行信贷资金的本息回收、邮政储蓄及社会保障基金的部分结余等。财政投资方向为增加基础设施投入、公益性设施投入，包括运用财政贴息等手段，启动民间资金增加投入在内，它对于缓解财政资金不足、变储蓄为投资、增加投资拉动经济增长等，均有其不可忽视的作用。

——构建事权清晰、责任明确的社会保障管理体系。从社会保障筹资体系、支付体系、制度体系等方面入手，重点推进养老、失业和医疗保障改革，完善城市居民最低生活保障制度，并为开征社会保障税作好准备。因此，构建社会保障资金来源多渠道、保障方式多层次、权利与义务相对应、管理和服务社会化的社会保障管理体系，成为财政管理的新领域，直接关系到改革、发展和稳定的大局。

此外，国有资产管理体系、财政补贴管理体系、财政法制监督体系等，也需要在改革中调整，在发展中创新。

综上所述，把财政管理引向“精、严、新、细”（精打细算、严格规范、创新体系、细化管理），做到管放结合、统分适度、管而不死、活而不乱，同时使其朝着开放度广、服务性强、约束力大、权威性高的大道阔步前进，财政管理的现代化就一定能够实现。

（作者为中国财政学会常务理事、中南财经政法大学教授）