时间:2020-04-14 作者:王纹 (作者单位:思爱普软件系统有限公司)
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摘要:
建立高效的政府固定资产管理体系是我国财政管理的一项重要而紧迫的任务。引入政府固定资产“全生命周期”管理的理念和流程尤为必要。
当前管理模式的四大痛点2007年,财政部组织了一次全国范围的行政事业单位资产清查工作。可以说中央政府已经意识到了政府资产管理中存在的问题,而通过这次清查,也大致掌握了目前政府资产的家底。但是,从本质上说这次清查工作是通过一次全国范围的数据收集和审计工作,得到了一个静止时点的相对准确的资产数据。仅从这项工作本身的形式和方法,我们就可以发现目前政府资产管理存在的四个痛点。
一是忽视收益属性和费用属性。政府固定资产具有实物属性、价值属性、收益属性和费用属性等四个属性。如一个体育馆,除了实物外,还有建造它的历史成本或者账面成本、目前的重估成本(即建造一个同样的体育馆当前需要的成本)、及馆址所占用土地的机会成本。此外,这个体育馆可以出租给企业举办各种活动、组织比赛获取门票收入等等,又反映了它作为资产产生收益的能力。最后,维持这个体育馆需要专门的人员,从日常维护到大修需要各种物资和外部服务,这些都会造成费用的发生。而在现有的财政管理中,对于资产的收益属性、费用属性...
建立高效的政府固定资产管理体系是我国财政管理的一项重要而紧迫的任务。引入政府固定资产“全生命周期”管理的理念和流程尤为必要。
当前管理模式的四大痛点2007年,财政部组织了一次全国范围的行政事业单位资产清查工作。可以说中央政府已经意识到了政府资产管理中存在的问题,而通过这次清查,也大致掌握了目前政府资产的家底。但是,从本质上说这次清查工作是通过一次全国范围的数据收集和审计工作,得到了一个静止时点的相对准确的资产数据。仅从这项工作本身的形式和方法,我们就可以发现目前政府资产管理存在的四个痛点。
一是忽视收益属性和费用属性。政府固定资产具有实物属性、价值属性、收益属性和费用属性等四个属性。如一个体育馆,除了实物外,还有建造它的历史成本或者账面成本、目前的重估成本(即建造一个同样的体育馆当前需要的成本)、及馆址所占用土地的机会成本。此外,这个体育馆可以出租给企业举办各种活动、组织比赛获取门票收入等等,又反映了它作为资产产生收益的能力。最后,维持这个体育馆需要专门的人员,从日常维护到大修需要各种物资和外部服务,这些都会造成费用的发生。而在现有的财政管理中,对于资产的收益属性、费用属性以及价值属性中的机会成本的管理基本上是空白。但事实上,资产的收益属性和费用属性恰恰对于财政预算来说具有更大的重要性。统计显示,对于大型不动产和设备,在资产的整个生命周期中的维护成本将是其造价的300%—500%。其他固定资产,如汽车等的比例也相当高。
二是静态、局部地管理固定资产,效果不佳。固定资产管理中变数最大、问题最多的阶段是在资产生成之前,如设计、项目和采购阶段。一项不动产的维护成本和大修周期在极大程度上受它的设计和施工质量的影响,而它的潜在收入来源,也受功能设计的影响。而我们目前仅仅试图静态地、孤立地和局部地来管理固定资产,效果可想而知。
三是没有建立起“长效机制”。现有的管理模式是“救急式”的:感觉到有问题了,就进行一次大规模的清查。但这样的清查可一而不可再,短期里不会再做,更不可能年年清查。特别是当遇到其他更重要更紧急的任务时,这方面的管理就不得不放缓了。比如说通过2007年的这次清查,我们可以拿到2006年12月31日的数据,但我们肯定拿不出2007年12月31日的数据,也基本不可能拿出2008年12月31日的数据。一定质量的数据尚且需要通过这种“救急式”的方式获取,那其他的管理手段和管理方式更不太可能长期存在、长效落实了。而从总体上说,这种“救急式”的管理模式中存在大量重复劳动,管理成本其实并不低。“时间紧、任务重”可以说是出现频率最高的词之一了。
四是缺乏成体系的理论支撑。现有的管理经验都是在原有较为简单的摸索中延续下来的,各不相同,无具体的章法可言,因此管理上较为盲目。甚至很难对目前的管理水平和管理现状做一个客观的评价。
全生命周期管理
对于当前政府固定资产的管理,当务之急是遵从政府固定资产管理的客观规律和管理特点,设计一个科学实用的体系架构。结合发达国家公共财政管理的理论和经验以及我国项目管理的实际情况,政府固定资产“全生命周期”管理模式总体架构如下图:
“全生命周期管理”适用于各种政府固定资产。结合该管理模式的总体构架图,下面以某市政府建造一座新的公共游泳馆为例加以介绍。方块代表根据管理职能划分的“管理模块”,箭头代表了主要的管理流程。下文标号和图中数字一一对应。
(1)“预算管理模块”负责部门预算编制和控制;“项目管理模块”负责项目的计划、预算、执行、付款和结算。新游泳馆的预算(包括项目的工作细分结构和网络作业图等)由业主(负责的行政部门)在“项目管理模块”中完成。该专项预算提交到“预算管理模块”,和部门预算一起完成审批。审批后的预算发回“项目管理模块”,作为新游泳馆项目实际执行的控制预算。进入执行阶段后,项目的各项工作,如进度控制、质量控制、采购、付款和结果分析等等都在“项目管理模块”中完成。
(2)“采购管理模块”负责集中采购和部门采购的计划、货源(包括招投标)、合同、执行和结算。“费用管理模块”负责各种费用(如差旅)的计划和结算。新游泳馆建设中的采购和费用需要通过这两个管理模块来执行。比如,对于设计、总包、装修、多媒体设施的采购通过“采购管理模块”集中采购。对于项目中的差旅费用、交际应酬费则通过“费用管理模块”来申请、审批和报销。
(3)“固定资产模块”负责固定资产的实物和价值管理。当新游泳馆竣工结算后,通过转固流程,创建固定资产卡片,比如游泳馆的建筑物、看台、多媒体设施等等,并将项目成本分摊结算到各项固定资产中。
(4)“不动产管理模块”负责固定资产收益属性的管理。比如新游泳馆的出租合同管理、租金计算和收款等等。“设备管理模块”负责固定资产费用属性的管理。比如新游泳馆的维修计划、维修工单、维修费用和付款等等。这两个管理模块和“固定资产模块”共同管理固定资产的四个属性,相互勾稽,无缝集成。
(5)“成本中心和绩效中心模块”负责运用权责发生制和管理会计来实现基于绩效的财政管理。新游泳馆和它的上级部门都是不同层次的成本中心和绩效中心。“固定资产模块”按权责发生制计提折旧,折旧费用被计算到新游泳馆所属的“成本中心和绩效中心”,用于绩效考核。
(6)和游泳馆维护相关的费用和成本,如维修工单的人工和材料费等则通过“设备管理模块”结算到了游泳馆所属的“成本中心和绩效中心”。
(7)游泳馆的租金收入和门票收入,通过“不动产管理模块”也结算到了游泳馆所属的“成本中心和绩效中心”。
(8)游泳馆的收入预算和费用预算是部门预算中的重要内容。通过在“设备管理模块”中管理的维修标准、维修历史、维修周期、作业定量、材料定量和价格预测,可以准确地计划出游泳馆的费用预算。而依据在“不动产管理模块”中管理的出租历史、收入历史、租金标准,可以估算出游泳馆的收入预算。
(9)如果在游泳馆项目竣工决算时,发现由于种种原因有些费用是不应该记入最终的固定资产的,这部分费用应该由对此负责的“成本中心和绩效中心”来承担。
(10)“成本中心和绩效中心”的日常采购和日常费用,也通过“采购管理模块”和“费用管理模块”来管理。
(11)日常采购和日常费用的预算,也应当在“预算管理模块”中编制到部门预算当中,并受预算执行监控。
“全生命周期”管理实现了政府固定资产从生到死整个生命周期的管理,形成了一个管理闭环,不容易产生管理漏洞和盲区,也方便了交叉稽查和交叉控制。模块化的管理模式强调了各个职能的专业性分工,减少了重叠,也保证了管理信息的一致性和及时性。
需要指出的是“全生命周期”管理的实现需要两个客观条件,首先是尽快启动流程层面管理体系的专题研究。目前政府固定资产管理的研究少有涉及流程层面。而恰恰流程层面的管理体系是指导实际工作的“落地”理论。特别是对于固定资产全生命周期的管理,涉及面广,专业领域多,有必要由财政部门牵头组织专业人员进行专题研究和架构设计。其次是开展个别地区的试点。对于流程层面的管理体系,在专题研究的同时,以项目的方式在个别地区进行试点,来验证并调整设计是非常有必要的。所以选择改进意愿强烈并有代表性的地区开展试点,可以真正形成一套理论联系实际的政府固定资产全生命周期管理的管理模式。
责任编辑 周多多
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