时间:2020-04-14 作者:徐传谌 俞晓敏 孟繁颖 (作者单位:吉林大学中国国有经济研究中心)
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摘要:
随着文化体制改革的不断推进,特别是经营性文化产业的飞速发展,我国的公益性文化事业面临极度尴尬的局面,其赖以生存和发展的经济和社会环境都已发生了根本性变化,如何更好地支持和保障公益性文化事业、鼓励其增强自身发展是未来一段时期我国政府必须破解的理论和时间难题。
公益性文化事业单位主要是指国家兴办的图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、群众艺术馆、美术馆等为群众提供公共文化服务的单位。通过对公益性文化事业单位“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”,深化文化管理体制改革,将有助于发展壮大公益性文化事业,形成覆盖全社会的公共文化服务体系,实现和保障公民基本文化权益。从各国历史和实践经验来看,任何社会的公益性文化事业都是在政府主导下发展起来的。而从政府行为的角度而言,对公益性文化事业单位的改革内容可以分为外部制度的改革、内部制度的改革和保障措施的改革。
外部制度改革重在科学规范
公益性文化事业单位的外部制度改革主要是指文化行政管理部门如何进行公益性文化事业的管理,也包括公益性文化事业组织社会保障制度的改革。通过外部制度改革,建立较为科学规范的公益性文化事业目标规划机制、社会化运作...
随着文化体制改革的不断推进,特别是经营性文化产业的飞速发展,我国的公益性文化事业面临极度尴尬的局面,其赖以生存和发展的经济和社会环境都已发生了根本性变化,如何更好地支持和保障公益性文化事业、鼓励其增强自身发展是未来一段时期我国政府必须破解的理论和时间难题。
公益性文化事业单位主要是指国家兴办的图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、群众艺术馆、美术馆等为群众提供公共文化服务的单位。通过对公益性文化事业单位“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”,深化文化管理体制改革,将有助于发展壮大公益性文化事业,形成覆盖全社会的公共文化服务体系,实现和保障公民基本文化权益。从各国历史和实践经验来看,任何社会的公益性文化事业都是在政府主导下发展起来的。而从政府行为的角度而言,对公益性文化事业单位的改革内容可以分为外部制度的改革、内部制度的改革和保障措施的改革。
外部制度改革重在科学规范
公益性文化事业单位的外部制度改革主要是指文化行政管理部门如何进行公益性文化事业的管理,也包括公益性文化事业组织社会保障制度的改革。通过外部制度改革,建立较为科学规范的公益性文化事业目标规划机制、社会化运作机制、项目考评机制和社会保障机制,最大限度地提高政府管理公益性文化事业的水平,将有利于保证公众从公益性文化事业获得最大的收益。
首先,加快实现政府文化行政部门的职能转变。政府行政部门对公益性文化事业单位的管理要由办文化事业向管文化事业转变,主抓对文化事业的投入和投入产生的绩效,至于如何让投入产生最大的绩效则主要交给公益性文化事业单位处理;政府文化管理部门要主动下放一些包括经营管理权、用人自主权和分配自主权在内的权力;同时政府部门还应通过法律、法规来规范管理,建立民主和透明的决策程序。
其次,尽快研究制定出一套科学合理、适合公益性文化事业单位实际情况的社会保障体系,从政策和制度上保障公共文化服务事业单位人员的医疗、住房、养老保险、失业保险、离休人员的待遇等实际问题。根据目前公益性文化事业单位在社会保障改革方面的滞后现状,有学者提出可以通过“建立全国统一的社会保障制度”、“建立社会统筹和个人账户相结合的社会保障筹资模式”、“建立社会保障补充制度”以及“运用部分国债建立社保基金,妥善解决历史欠账”等方式加快建立新的、科学的评价体系和运作机制。
内部制度改革重在转化机制
公益性文化事业组织的内部制度改革的着力点在于转化机制、增强活力。因此,推进内部治理、用人制度、分配制度的改革、切实增强公益性事业单位内在动力和活力,以降低运行成本,提高管理和服务水平就成了改革的重点内容。
一是要加快建设公益性文化事业单位的法人制度,推动内部治理结构的改革,这是文化事业改革与发展的迫切需要。法人制度的确立,不仅使公益性文化事业单位逐步成为公益文化产品和文化服务的主要承担者,约束其按照供需规律配置资源、提高资源效率,还明确了公益性文化事业单位的合法权益和经济责任,有利于保护公益性文化事业单位的合法权益,防止国有资产的流失。公益性文化事业单位法人制度设计,要在理顺政府行政管理部门与公益性文化事业单位关系的基础上,实行公益性文化事业单位法人代表负责制,同时积极探索实行理事会决策制、专家委员会咨询制和职工代表大会监督制度;淡化公益性文化事业单位的行政级别意识,逐步取消公益性文化事业单位的行政级别,根据编制管理部门核定的机构数进行总量控制;让公益性文化事业单位在政府主管部门的宏观指导协调下,以独立法人身份,面向社会,自主为公众提供公益文化产品和公益文化服务。
二是建立并真正实行全员聘用制,推动用人制度的实质性改革。我国文化事业单位传统的人事制度实行高度集中的计划管理,用人单位没有人事自主权,事业编制人员过多,财政负担沉重,缺乏人事任用自主权等问题没有得到有效的解决。通过理顺政事关系,下放人事管理权,引入竞争机制,实行分类管理,建立起符合不同类型事业单位管理人员、专业艺术人员和后勤人员特点的人事管理制度;形成政事分开、单位自主用人、人员自主择业、政府部门宏观调控监督的管理体制显得十分重要。从而建立起人员能进能出、职务能上能下、待遇能升能降、优秀人才能够脱颖而出的用人机制,最终实现用人机制上的“五个转变”,即由固定用人向合同用人转变;由身份管理向岗位管理转变;由行政管理向法制管理转变;由行政依附向平等人事主体转变;由国家用人向单位用人转变。
三是建立绩效优先兼顾公平的薪酬制度、分配制度。为调动公益性文化事业单位工作人员的积极性和创新精神,分配环节改革的首要任务就是要打破传统的平均分配方式,实行以岗位、绩效为主的分配方式,即按需设岗、竞争上岗、按岗定薪、按绩付酬、奖优汰劣。逐步扩大文化事业单位收入分配的自主权,改年度工资额指令性计划为指导性计划;在科学设岗的基础上,实行工效挂钩、按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬、多种分配方式并存的岗位工资制度;探索知识产权、无形资产、技术要素等参与收益分配的新路子,制定符合各单位自身特点的工资收入分配办法;适当拉开工资收入分配差距,对少数能力、水平、贡献突出的业务骨干和管理骨干,允许实行较高的内部分配标准,实行一流人才、一流业绩、一流报酬;逐步健全分配监督机制,保障分配政策的落实,杜绝分配上的短期行为。
多方保障分类改革
公益性文化事业单位的改革是一项复杂的工程,为了保证改革的顺利进行,还需要法律、政策、投入等多方面的保障措施。特别是随着生活水平的日渐提高,公众对公益性文化事业的需求日渐扩大,对公益性文化事业的投入也就需要相应地增加。这就要求,一方面,作为投入主体的政府要不断加大公益性文化事业的投入、选择重点领域进行重点投资。另一方面,还要鼓励社会的多元化投入、探索投资途径、调动一切社会力量办公益性文化事业。
政府在实际操作的过程中,还要根据不同的公益性文化事业单位的不同特点,采取分类指导、分类改革的方式。对于政治宣传类的文化事业单位,改革的重点是重组文化资源,减少政府的业务干预,改革内部运作机制,降低成本,提高效率,实现政治宣传类文化事业单位的少而精。对于作为国粹的京剧、昆剧等门类的文化事业单位,改革的重点是加大政府扶持力度,以完成项目多少和质量高低作为财政拨款的依据,激励其多出精品、多出人才。与此同时,积极鼓励和引导此类文化事业单位进行市场开发,强化市场意识,打造艺术精品。对于公共图书馆、文物馆、博物馆、纪念馆等文化事业单位,改革的重点是加大政府投入力度,实现投资方式按人头划拨向按绩效划拨转变。通过拨款补贴或实现差别税率等,鼓励、引导社会力量兴办此类文化事业,形成“以政府主办为主体、社会兴办为补充”的发展格局。对于面向社区群众的文艺演出、文化展览活动等公益性文化事业,改革的重点是激励基层群众开展自娱自乐式的文化活动,实现自我管理,政府在必要时给予适当的财政支持。同时,出台相关政策,鼓励民间资本的投入,并形成自我发展、自我约束的机制。
责任编辑 周多多
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