步入本世纪之后,随着财政支出管理改革的逐步深入,西方国家在绩效预算理论和实践方面的探索对我国产生了广泛影响。针对支出管理改革的复杂性和支出绩效评价的重重困难,决策部门、理论界在不断思考论证绩效预算在我国的可行性和存在价值。
从西方国家绩效预算的产生和发展过程来看,绩效预算是一种绩效导向型的预算管理模式,对一个国家来讲有其特定存在条件和存在价值,其基本特征有三点:一是强调各政府部门在制定出完整、细致的工作规划之后再编制预算;二是强调对支出预算进行系统的评价;三是预算资源的配置与政府绩效评价直接挂钩。这三点归根结底就是要打破过去政府办事花钱在预算讨论阶段不评价、预算获批钱花出去后换来多少公共产品及取得多少社会效益没人评审的状况,即要打破公共资金使用不核算投入产出的思维定式和行为模式。因此,西方国家的绩效预算基本框架都是由政府绩效规划体系、财政支出绩效评价体系和预算资源配置协调体系三大部件构成。可以说绩效预算并不是预算制度的全盘更新,而只是要以绩效为导向编制、评价预算并建立相应的操作体系。而结合我国国情,可以说上述绩效预算的基本特征在我国也是可以生根发芽的:
首先,我国早已具备了完整的政府规划体系。与西方国家在实施绩效预算后才分步建立政府规划体系不同的是,我国是一个规划治国的国家,中央政府的“五年规划”和“年度规划”统领各级地方政府的规划,各级政府依据规划确定的经济和社会发展目标体系和施政方针行事,各部门负责落实规划目标并分解成部门的任务。就运转机理而言,这套体系远比西方国家系统、完整、有序。不仅如此,20世纪90年代之后,各级政府还建立了相对完整的政绩考核体系。近年来,我国又在加强规划制定的科学化、民主化方面,引入了重大规划项目的可行性论证程序。这种规划体系事实上使我国的政府绩效与预算资源配置相互连接有了可靠的基本制度基础。
二是我国各级财政已经主动探索构建财政支出绩效评价体系。1998年之后,中央和省两级财政相继建立了投资评审机构,把投资性支出预算资金纳入事后评审意味着钱拨出后不再问的思维定式已被打破。其后,我国各级财政又探索对经常性支出预算中的项目支出进行绩效评价,并将其从事后逐步前移到事前、事中。在组织体系方面,一些省财政厅也成立了绩效评价处。绩效评价越来越成为人们关注的工作热点。值得注意的是,在我国财力规模大的省份往往更加重视财政支出绩效评价,如广东省最早成立了财政支出绩效评价处,率先对构建财政支出绩效评价体系进行了探索。这一现象表明:资金支出越多配置矛盾越大,越需要通过绩效评价来合理配置资金。随着绩效评价工作的发展,我国已出现了把绩效评价覆盖到所有项目支出、评价结果与支出额度挂钩的个案,如北京市和广东佛山市的南海区。各级财政构建绩效评价体系的努力,实际上创造了按照绩效确定预算的条件。
三是我国新的预算制度体系已搭建完毕。实行绩效预算的基本前提条件是具备相对细化、收支控制完整、统计体系明确的预算制度体系。步入本世纪,我国财政改革重点转向预算制度改革,目前已形成了由新的政府收支分类、国库集中收付和部门预算组成的基本预算体系。而从实行绩效预算角度看,政府收支分类改革的作用在于重新划分支出科目后,政府职能被明确细化表露出来,使政府绩效的发挥范围更加清晰,人们的评价有了衡量的边界;同时也使得人们能够根据科目设置进行公共产品投入产出分析。部门预算的建立则打破了一个部门多本预算格局,使得人们可以围绕一本预算展开绩效评价,这是实行绩效预算的最基本条件。此外,预算编制自下而上本质上是预算权力的分权化,为预算绩效的事前、事中、事后三类评价创设了程序空间。国库集中收付实际上是为统一预算做了准备,把各部门的所有财力逐步体现在一个账户上,使得依照绩效配置部门财力资源有了可视的财力边界。
当然,我国有条件实行绩效预算,并不意味可以一下子推开,更不是说绩效预算万能。必须承认,实行绩效预算应循序渐进,最重要的是要引入按照绩效配置预算资源的理念,根据绩效评审制度来确定预算资源配置,使绩效预算真正起到向公众解释如何运用财政资金的作用。