时间:2020-04-14 作者:
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摘要:
本期主讲
刘佐:本刊学术顾问,国家税务总局税收科学研究所所长、研究员,中国财政学会、中国税务学会常务理事,并在中国多所著名大学担任客座教授。
第一讲:税收立法
知识精要
全国人民代表大会制定的《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》和国务院制定的《规章制定程序条例》等法律和行政法规,是目前中国税收立法的基本依据。
1.法律。税收的基本制度由法律规定。税收法律由全国人民代表大会制定,如《中华人民共和国个人所得税法》;或者由全国人民代表大会常务委员会制定,如《中华人民共和国税收征收管理法》。
2.行政法规。有关税收的行政法规由国务院根据有关法律规定制定,如《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》;或者根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权制定,如《中华人民共和国增值税暂行条例》。
3.部门规章。有关税收的部门规章由财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等部门、机构根据有关法律、行政法规制定。例如,财政部制定的《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》、国家税务总局制定的《个人所得税全员全额扣缴申报管理暂行办法》和海关总署制定的《中华人...
本期主讲
刘佐:本刊学术顾问,国家税务总局税收科学研究所所长、研究员,中国财政学会、中国税务学会常务理事,并在中国多所著名大学担任客座教授。
第一讲:税收立法
知识精要
全国人民代表大会制定的《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》和国务院制定的《规章制定程序条例》等法律和行政法规,是目前中国税收立法的基本依据。
1.法律。税收的基本制度由法律规定。税收法律由全国人民代表大会制定,如《中华人民共和国个人所得税法》;或者由全国人民代表大会常务委员会制定,如《中华人民共和国税收征收管理法》。
2.行政法规。有关税收的行政法规由国务院根据有关法律规定制定,如《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》;或者根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权制定,如《中华人民共和国增值税暂行条例》。
3.部门规章。有关税收的部门规章由财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等部门、机构根据有关法律、行政法规制定。例如,财政部制定的《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》、国家税务总局制定的《个人所得税全员全额扣缴申报管理暂行办法》和海关总署制定的《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》。有些重要的部门规章要经过国务院批准以后发布,如财政部和国家税务总局联合制定的《外国公司船舶运输收入征税办法》。
4.地方性法规。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市(以下统称较大的市)的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性税收法规,报本省、自治区的人民代表大会常务委员会批准以后施行。
5.自治条例和单行条例。民族自治地方(包括自治区、自治州和自治县,下同)的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,按照规定报批以后实施。上述条例可以对法律和行政法规的规定作出变通规定,但是不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
6.地方政府规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定地方政府规章。例如,根据国务院发布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定,省、自治区、直辖市人民政府可以制定本地区实施该条例的具体办法。
法律、地方性法规、自治条例和单行条例的制定要经过提出立法议案、审议、表决通过和公布四道程序,行政法规和部门规章、地方政府规章的制定要经过立项、起草、审查、决定和发布五道程序。此外,根据法律的规定,中央政府不在香港和澳门两个特别行政区征税,这两个特别行政区实行独立的税收制度。
主讲点评
随着我国经济体制改革的逐步深入,我国的税收立法不断完善,但是由于种种原因难免存在一些问题。如税收的基本制度的法律效力普遍比较低,现行21个税种(从2008年起由22个简并为21个税种)的基本制度中只有2个是全国人民代表大会制定的法律,即《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国企业所得税法》,有18个是国务院和原政务院制定的行政法规,如《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国消费税暂行条例》等,还有1个是海关总署制定的部门规章,即《船舶吨税暂行办法》;税收立法权主要集中在中央,地方的权限很小,如除了中央规定的21种税收以外,省以下地方人民代表大会和人民政府无权自行立法开征任何税收。从维护国家政治、经济的统一,加强宏观调控的角度来看,强调税权的集中和税政的统一无疑是必要的。但是,税收立法权过于集中也会在一定程度上影响地方加强税收管理的积极性。
分析问题、解决问题有利于逐步探索,积累经验,完善税制。解决上述税收立法的主要问题,一是要逐步加强税收基本制度的法律效力,随着我国经济体制和税制的逐步完善,应当及时地将那些条件比较成熟的税收行政法规改为法律;二是要适当下放税收立法权,考虑到我国幅员辽阔,各地经济发展很不平衡,为了更好地调动地方加强税收管理的积极性,完善分税制财政管理体制,在不影响中央税收的前提下,适当将某些地方税(如房产税、土地税、车船税等)的立法权下放到省级,应当说是必要的,也是可能的。
第二讲:税种设置
知识精要
我国现行税种按照性质和作用大致可以分为四类:
1.货物和劳务税。包括增值税、消费税、车辆购置税、关税和营业税。这类税收是在生产、流通和服务领域中,按照纳税人的销售收入(数量)、营业收入和进出口货物的价格(数量)征收的。
2.所得税。包括企业所得税、个人所得税和具有所得税性质的土地增值税。这类税收是在收入分配环节按照企业取得的利润或者个人取得的收入征收的。
3.财产税。包括房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税、车船税和船舶吨税。这类税收是对纳税人拥有和使用的财产征收的。
4.其他税收。包括印花税、城市维护建设税、烟叶税、固定资产投资方向调节税和筵席税。其中,筵席税已经下放给地方管理,征收与否由省级人民政府根据当地的具体情况自行决定,各地已经停止征收;固定资产投资方向调节税也已经从2000年起暂停征收。
主讲点评
现行税制的税种设置具有比较典型的从计划经济体制向市场经济体制转轨时期的特征:一方面,引进了一些国际上通行的比较先进的税种,如增值税、企业所得税和个人所得税,但是还不够完善;另一方面,一些税种严重地滞后于经济的发展,如房地产税,亟待改革。主要的问题归结如下:
一是税种依然偏多。虽然现行税种与1994年税制改革以前的37种相比已经大量减少,但是与其他国家相比依然偏多,其主要原因是有些税种重复设置(如房产税和城市房地产税),有些税种性质相近(如城镇土地使用税和耕地占用税)甚至交叉征收(如营业税和筵席税),还有些税种已经过时(如固定资产投资方向调节税)。这些问题都是在经济体制改革和税制改革过程中产生的,也应当随着深化改革的进程而得以解决。
二是有些主体税种还不够完善。如生产型增值税不利于鼓励投资、技术进步和出口,消费税调节消费的功能需要进一步发挥,营业税制度的许多方面已经不能适应第三产业的发展,个人所得税分项征收模式不利于平衡税负和征收管理,房地产税税种繁多且交易环节税负偏重等等。
三是一些税种法规(特别是地方税法规)比较陈旧。有些暂行条例施行了十多年、二十多年甚至五十多年没有作过大的修订,显然已经不能适应目前的经济、社会状况。
优化税种设置,既有利于合理调整税负,又能够提高税收征管的效率,随着我国经济的发展,税种设置也应该适当的调整。
一是继续减少税种的数量。及时合并那些重复设置、性质相近和交叉征收的税种,取消过时的税种,从而大量减少税种。同时,应当考虑增加必要的新税种,如社会保障税。
二是合理调整直接税与间接税的比例。应当随着经济发展和税收管理能力的提高,完善税制设计,继续逐步提高直接税(所得税)收入占税收总额的比重,降低间接税(货物和劳务税)收入占税收总额的比重。
三是抓紧完善主体税种。应尽快将生产型增值税转变为消费型增值税,合理调整消费税和营业税的税目、税率,将分项征收的个人所得税改为按照综合所得征收的个人所得税,整合房地产税收并合理调整税负分布。
四是适时清理陈旧的税种法规。应当根据国际、国内经济、社会发展的需要,对那些陈旧的税收法规(特别是地方税法规)逐项加以认真研究、清理。
第三讲:税收收入划分
知识精要
根据1993年12月15日国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》,从1994年起,我国的税收收入分为中央政府固定收入、地方政府固定收入和中央政府与地方政府共享收入(以下分别简称中央税收入、地方税收入和共享税收入)。目前的情况是:
1.中央税收入包括:消费税、车辆购置税、关税和船舶吨税。
2.地方税收入包括:房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税、烟叶税、固定资产投资方向调节税和筵席税。其中,固定资产投资方向调节税和筵席税已经停止征收。
3.共享税收入包括:
(1)增值税:海关代征的部分归中央政府;其余部分中央政府分享75%,地方政府分享25%。
(2)营业税:铁道部、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分归中央政府,其余部分归地方政府。
(3)企业所得税:铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司和海洋石油、天然气企业缴纳的部分归中央政府;其余部分中央政府分享60%,地方政府分享40%。
(4)个人所得税:中央政府分享60%,地方政府分享40%。
(5)资源税:海洋石油企业缴纳的部分归中央政府(目前暂不征税),其余部分归地方政府。
(6)印花税:股票交易印花税收入的97%归中央政府,其余的3%和其他印花税收入归地方政府。
(7)城市维护建设税:铁道部、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分归中央政府,其余部分归地方政府。
此外,在西藏自治区,除了关税和进口环节的增值税、消费税以外,在该自治区征收的其他税收全部留给该自治区。
根据2002年12月26日国务院批准并转发的财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》,省以下各级政府间财政收入的划分要按照完善省以下财政管理体制的原则,结合各地实际,采用按照税种或者按照比例分享等规范办法,打破按企业隶属关系划分收入的做法。为了降低县、乡财政收入的风险,保证县、乡财政收入的稳定,应当在兼顾税收征管效率的前提下,将年度间波动幅度大、流动性强、地区之间税基分布悬殊的税种作为省、市级财政收入或者主要由省、市级财政分享。
主讲点评
我国现行的税收收入分配制度是按照分税制财政管理体制的原则设计的,同时带有从计划经济体制向市场经济体制转轨时期的某些痕迹,需要进一步完善。
一是中央税、地方税和共享税收入的划分不够合理。三类收入划分的标准不够规范,多种标准并存、交叉;中央税的税种偏少,功能微弱;地方税的税种偏多,收入零散;共享税收入的划分比较复杂,有些部分类似于中央税和地方税。这种体制既不利于加强宏观调控和税收管理,也不符合实行分税制财政管理体制国家通常的做法。
二是中央税、地方税收入占全国税收收入的比重都比较小,且呈明显下降趋势;共享税的收入额及其占全国税收收入的比重则比较大,且呈明显上升趋势。这种状况显然不符合分税制财政管理体制改革的方向。
三是省以下各级政府间税收收入的划分办法不统一。省以下各级政府间税收收入的划分,虽然已经有了2002年国务院批准的、财政部提出的处理意见,但是这些意见都比较原则,加之税制方面的制约,操作中还有许多具体问题不好处理,各地的做法也有很大差异,没有形成统一的制度。
合理优化税收收入分配,有利于强化中央的宏观调控能力,调动地方财政的积极性,促进经济发展。
一是改进中央税、地方税和共享税收入的划分标准。应当本着有利于加强宏观调控,兼顾中央、地方两个方面的利益,便于加强税收管理的原则,结合完善税制,改进中央税、地方税和共享税收入的划分标准,适当增加中央税,调整地方税,减少共享税。凡属对宏观经济影响比较大、税基流动性比较强的税种的收入(如增值税),都可以考虑划为中央税收入;凡属对宏观经济影响比较小、税基流动性比较弱、区域性比较强的税种的收入(如房地产税),都可以考虑划为地方税收入;凡介于前两者之间的税种,都可以考虑划为共享税收入(如资源税),并简化、规范共享的方式。
二是适当提高中央税、地方税收入占全国税收收入的比重。应当通过完善税制和合理调整中央税、地方税和共享税收入的划分,适当增加中央税、地方税的收入额及其占全国税收收入的比重,降低共享税的收入额及其占全国税收收入的比重。
三是完善省以下各级政府间税收收入的划分办法。应当认真总结各地省以下各级政府间税收收入划分的经验和教训,不断从中摸索规律,并结合税制改革和中央政府与地方政府税收收入划分制度的完善,继续寻求妥善的处理办法。
责任编辑 常嘉
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2023年11月